Por Salomón KalmanovitzUniversidad Nacional de Colombia
Resumen: Con base en los aportes analíticos de la historia económica neoinstitucional, el autor realiza una aproximación inicial a la historia jurídico-constitucional colombiana desde su proceso de independencia hasta los recientes desarrollos de la Constitución de 1991. El texto constata la débil tradición liberal y de mercado de la política y la economía colombianas. Tal situación estaría expresada particularmente en la ausencia de una aplicación igual de la ley a la población, una desigual y escasa garantía de los derechos de propiedad y una institucionalidad informal jerárquica y poco promotora de la responsabilidad e iniciativa individual. Ante una realidad así, plantea el autor, es necesario promover un marco institucional que incentive comportamientos individuales acordes con una economía de mercado y propiciadores de una convivencia pacífica en libertad.
A la memoria de Fabio Chaparrocon quien compartí el interésy las lecturas...
1. Introducción
El mercado es más que el cruce de la oferta con la demanda. Su funcionamiento está inmerso en una historia que lo hace posible y en un marco legal que garantiza el cumplimiento de los contratos. Cada operación de mercado tiene detrás unos costos de transacción que pueden ser muy altos y aun prohibitivos, si el entorno legal y el de seguridad no son los adecuados. En lo que sigue se hará una aplicación de la teoría de las instituciones, particularmente en el tema de la justicia, que pueden contribuir a entender un poco mejor el comportamiento de la sociedad colombiana y de sus limitaciones.
La economía capitalista funciona gracias a las instituciones que reducen los costos de información y los costos de transar, que incluyen los de medir y conocer lo que se intercambia. Cómo ya se ha visto, las instituciones sientan las reglas formales e informales de comportamiento de los agentes, establecen los derechos de propiedad y sus límites, facilitan y garantizan los contratos privados y públicos, ofrecen información sobre precios y plazos y generan la atmósfera que es conducente o no al desarrollo. Los agentes económicos se guían además por normas y nociones informales que surgen de la cultura y de la religión.
Así, el mercado es toda una construcción histórica que parte del parlamento y del sistema de ley que este genera. Surge para controlar la arbitrariedad del soberano sobre los comerciantes y empresarios que van emergiendo en el largo intervalo histórico del declinar del feudalismo. El parlamento negocia y aprueba los impuestos a favor del soberano por medio de leyes; a cambio, el soberano se compromete a respetar los derechos de propiedad de los agentes económicos sin recurrir a expropiaciones, préstamos forzosos, tributación confiscatoria de sus patrimonios, encarcelamientos sin fórmula de juicio ni a la falsificación de la moneda o sea a la inflación. El soberano o el poder ejecutivo se comprometen además a invertir los fondos públicos en forma favorable al bien común. Las revoluciones burguesas allanan el camino para el desarrollo económico sostenido de largo plazo.
Este proceso es exitoso en Inglaterra y Holanda y fracasa ostensiblemente en España y Portugal, precisamente por contar con los recursos del tesoro americano y con ello debilitan sus equivalentes parlamentarios o sea las cortes en España. (North, 1993, 146 y ss.) No existiendo una tradición parlamentaria en la metrópoli, sus colonias están más lejos aún de poder desarrollarla. Cabe agregar que existe una especie de círculo vicioso en el cual el capitalismo no puede desarrollarse plenamente porque dentro del sistema basado en la servidumbre y en la esclavitud las instituciones impiden su rápido y sistemático desarrollo; al mismo tiempo, no se producen las clases y la cultura burguesa que ordenan y desarrollan estas instituciones porque no hay suficiente capitalismo. El proceso es tortuoso y no siempre culmina con éxito.
2. Elementos históricos del sistema de ley colombiano
En contraposición a la tesis de Alfonso López Michelsen de que las instituciones de Colombia tienen una estirpe calvinista1, el origen filosófico del sistema español y del colombiano fue católico, pensado por el jesuita Francisco Suárez, en el siglo XVI. Él fundió la visión del mundo feudal, jerárquico, estamental (la aristocracia, la nobleza eclesiástica, los plebeyos ricos, los siervos y los pobres libres, los esclavos) con la de un imperio que requería de cierta funcionalidad. Tal sistema está muy lejos de los principios igualitarios y de libertad religiosa que sentó la reforma protestante y que sistematizó la revolución francesa. Por el contrario, el orden divino inmutable se expresa terrenalmente en las jerarquías políticas que tienen en su cúspide al Papa y al rey, abajo de los cuales yacen nobles, fieles, siervos y súbditos. Cada estamento tiene su propia ley distintiva y así son diferentes los tribunales para cada uno. Los eclesiásticos y los militares no responden por su conducta sino ante sus pares y asi se van repitiendo los fueros especiales para los burgos, los artesanos, otros gremios y toda asociación que logre reconocimiento por parte del fortísimo poder central, dando lugar a la tradición hispánica de personerías jurídicas.
Según Uprimny dentro de la filosofía política tomista y católica existen los conceptos de derecho natural, soberanía popular, el contrato social, el derecho a la resistencia y la supremacía de la ley y fue de ella que se inspiraron los próceres para redactar las constituciones nuevogranadinas. (Uprimny, 135) Sin embargo, estas nociones no llevaban a la constitución de repúblicas basadas en la igualdad de todos los ciudadanos frente a la ley, ni que el poder derivara de la voluntad superior del pueblo o de que los dirigentes fueras escogidos por el pueblo, ni siquiera por el pueblo dotado de propiedad.
En el Nuevo Mundo las castas y clases estuvieron fírmemente segregadas y así también "la justicia fue dispensada sobre bases segmentadas y no igualitarias" (Wierda, 202). El dicho de que " la justicia es para los de ruana" que se mira como algo natural y lo es por su largo asiento histórico, se basa en esta tradición puesto que los castigos y las condiciones bajo las cuales se pagan son mucho más intensas para los estamentos de abajo que para los de arriba. Esto también justifica el lugar que tiene la ley especial sobre la ley en general o sean "las leyes o estatutos diseñadas para o que buscan beneficiar un interés particular o a un individuo" (Wierda, 204). Más aún, la ley en general es suspendida o dejada de aplicar bajo los estatutos de emergencia o de estado de sitio que son tan frecuentes que en realidad lo que impera son estas medidas especiales en contra de las normas generales. La ley ad hoc derrota frecuentemente al propio ordenamiento constitucional que de nuevo es muy elaborado para cubrir todas las posibles situaciones, todos los casos. ¿Para que se necesitan bellas leyes que ayudan a todos si en cierto momento, cuando se necesiten aplicar, una emergencia así declarada las puede anular?
En los tiempos coloniales se dieron corregidores de naturales, tenientes de corregidores, que después evolucionaron hacia alcaldes pedáneos que actuaban como jueces de los pueblos de blancos, de castas o libres cuando ya la población aborigen sometida a tributo había sido mermada, mientras que para los asuntos de las personas importantes o para los reclamos de los pueblos estaban los oidores (Herrera). Con los borbones se consolidó una tradición centralista que se empeñó en controlar en detalle la vida primero del súbdito y continuando con la tradición, ya en la República, la del muy imperfecto ciudadano.
El sistema legal era muy elaborado, sistematizado y concordante, solemne y formal. Como toda la actividad económica y política de los súbditos - que no ciudadanos, individuos libres - debe ser estrechamente controlada, la legislación incluía demasiadas circunstancias posibles, dando lugar a una tradición legal de casuismo sofocante. El régimen centralista siempre desconfía de sus subordinados.
Por un tiempo hay un sistema legal que se acata pero no se cumple, en la medida en que la Corona no establece una administración centralizada, pero esta situación cambia temporalmente cuando los borbones recrean el virreinato, controlan más rigurosamente a los súbditos e imponen fuertes tributos (McFarlane, 372). Se recoge una tradición de simulación, en la que se cubre la apariencia pero se evade el contenido. Es la picardía española, expresada en su literatura como personas descaradas, desobedientes frente a la ley y la religión pero actuando en forma simpática, bufonesca; son personas traviesas y de mal vivir, no rebeldes del todo, que actúan sobre todo cuando el otro no está mirando, en las que el engaño entre las personas y la autoridad es mutuo y permanente. El pícaro se vuelve incluso un héroe popular y el engaño y el incumplimiento obtienen amplia aprobación social2. Para Weber, "este dominio general de la absoluta carencia de escrúpulos, cuando se trae entre manos la imposición del propio interés en la ganancia de dinero, es una condición muy particular de países cuya desarrollo burgués capitalista se muestra 'retrasado' con respecto a la medida evolutiva del capitalismo en Occidente". (Weber, 34) La contrapartida es la desconfianza entre los ciudadanos y entre estos y la autoridad, a la vez que freno al desarrollo capitalista.
La insurreción comunera es una reacción contra el proceso de centralización y sus correspondientes cargas tributarias despóticamente incrementadas. Sin embargo, no llega a expresar la demanda por construir un parlamento que decidiera, con la participación de los afectados, el monto y destino de los impuestos, que es el acto económico fundacional del Estado burgués. Se protesta contra el mal gobierno sin cuestionar el poder del rey y sin contemplar la posibilidad de una representación regular en el poder. En la Independencia no hay ninguna tradición parlamentaria y la que se comienza a desarrollar está liderada por terratenientes, con pocos vínculos de mercado; hay escasos comerciantes criollos, pues la actividad internacional la concentran los chapetones. Se establecen juntas locales, basadas en los cabildos, que prontamente se enfrentan entre si por la carencia de un poder central que ha sido disuelto. Este período será llamado la "patria boba" por los historiadores tradicionales, pero lo que sucede no es estúpido sino consecuencia natural de la carencia de un espacio nacional y de una tradición parlamentaria.
Después de la Independencia, hay cierto rechazo a la tradición legal española y se abraza el código bonapartista que es el de la república imperial francesa, muy centralista, que pretende controlar de cerca al ciudadano. Pero se dejan por fuera los elementos anti-gremiales del código y no se procede a la liquidación de los fueros especiales. Mientras el código era radicalmente anti-feudal e individualista, el régimen legal de facto era estamental y corporativo, protegía el derecho de propiedad extensivo de los hacendados y legitimaba las relaciones de servidumbre en las haciendas, al ignorarlas. Simplemente no se consideró que había contradicción entre el régimen legal y las formas de producción esclavistas y serviles.
El sistema legal nunca obtiene eficiencia por contener estas tradiciones contrapuestas y no toma conciencia de su relación con el desarrollo económico ni con sus raíces, porque no refleja la estructura social. El espacio nacional no se llega a establecer hasta 1830 y de allí hasta 1886 las fuerzas regionales no permiten una unidad nacional, la estabilidad política es precaria, siendo frecuentes las expropiaciones, la destrucción de la propiedad, los préstamos forzosos y el exceso intervencionismo o la falta total del mismo que dejan con escasa estabilidad económica al país.
Se acoge en 1863 un sistema federal copiado de los Estados Unidos pero sin un gobierno federal fuerte, dándose el desmantelamiento del existente mientras que el fortalecimiento de los gobiernos regionales es real pero precario. Se trata de una enfeudización o segmentación en el sentido político, puesto que la ley y el orden están atomizados según qué ejército privado o partidista controle cada estado soberano. Pero a la vez es un experimento en gobierno local que arroja muy buenos resultados fiscales, (Ocampo, 1984, 241) donde se acerca la tributación y la representación. Los baldíos son repartidos generosamente a los militares, muchos de los cuales surgen de abajo, y a las nuevas generaciones de terratenientes, primero nacionalmente y luego por los estados federados.
Los años del federalismo intentaron montar un sistema de justicia similar al de los Estados Unidos con su Corte Suprema de apelación y jueces elegidos por el pueblo pero el espíritu de la ley continuó siendo el estamental que profesaban los abogados y miembros prominentes de la sociedad. El experimento liberal y federal fracasa porque el modelo exportador de tabaco colapsa y la división del poder es excesiva, conduciendo a la anarquía.
En 1886 el radicalismo hispánico inspira una constitución que basa la soberanía en la nación unificada por la religión, que es una forma velada de hacerla fluir del derecho divino. No se reconoce el derecho de conciencia de sus ciudadanos ni a ser representados en forma igualitaria en todas las instancias electivas que copia de las repúblicas parlamentarias de occidente pero sin su contenido básico. Los elegidos por voto indirecto no representan a sus electores y sólo deben pensar en el bien de esa nación católica. En verdad podían actuar poco porque todo el poder quedó concentrado en el ejecutivo. Las cortes de justicia se tornan sectarias y excluyen a los jueces liberales. Frecuentemente el ejecutivo las utiliza para castigar oponentes. Se introduce la pena de muerte y el destierro. La registraduría está en manos del ejecutivo que impide la representación de la oposición en el legislativo. Surge el lema que describe bien la situación: "el que escruta elige". Como el poder no surge del pueblo sino de la divinidad, este puede ser representados arbitrariamente por la autoridad que cuenta con el apoyo eclesiástico o es miembro activo del partido católico. (Caro, 751-760)
La constitución del 86 recentraliza al país y le presta poderes omnímodos a la presidencia, liquidando el poder municipal y regional; se basa en la defensa de los derechos de la propiedad privada y la restricción de las libertades individuales, incluyendo la libertad de religión. El congreso representa muy imperfectamente intereses regionales y aún económicos pues el poder no surge de la sociedad. Se dogmatiza la educación y se le aparta de las profesiones, artes y ciencias que se requieren para el desarrollo del comercio y de la industria y para tener instituciones manejadas por una burocracia proficiente y meritocrática. El clima intelectual es radicalmente hispánico y católico; las riendas de la sociedad política estarán en manos de gramáticos.(Deas, 1995)
El sistema político reproduce en cierta forma a la hacienda, dándose la relación patrón-cliente que refleja la de patrón-capataz-arrendatarios. El sistema se amplia lentamente a lo largo del siglo XX, incorporando a nuevos actores sociales que van surgiendo y son organizados de nuevo en forma corporativa, gremios de empresarios y sindicatos de trabajadores, todavía segmentados y estructurados verticalmente, relacionándose todos con el gobierno central, sin una representación parlamentaria directa y proporcional.
El estado central es débil en términos económicos y no logra monopolizar los medios de violencia ni puede ofrecer protección a los ciudadanos de su propiedad y vida hasta después de la guerra de los mil días que culmina en 1903 y de allí en adelante sólo en forma temporal. Adquiere mayor legitimidad permitiendo una mayor actividad de la oposición liberal y aboliendo la pena de muerte y de destierro. No se ha conquistado un monopolio estatal de la violencia, no existe el consenso político para concentrarlo en el Estado, y se vulneran frecuentemente no sólo los derechos de propiedad sino también los de vida de los ciudadanos. Sin embargo, como se ha visto en el capítulo 3 de este libro, los derechos de propiedad en las ciudades están bien demarcados y se dan políticas públicas que favorecen directamente la acumulación de capital en la industria y en la banca.
Como se dijo antes, la soberanía no residía en el pueblo sino en una indivisible nación que bien podía aplastar al ciudadano.(Sudarsky, 1997) En cierto momento, López Michelsen afirmó que "nuestro sistema constitucional ha sido siempre el mismo desde 1811 hasta nuestros días". (López, 40) Esta afirmación pasa por alto los intensos vaivenes y guerras civiles que impusieron sobre los contrarios constituciones retóricas y que aún la del jacobinismo católico impuesta en 1886 no comparte mucho ni formalmente ni en contenido con la primera propuesta constitucional de 1811.
Las reformas constitucionales de 1936 sobreimponen elementos de la tradición francesa centralista, como el concepto de Duguit de la condición social de la propiedad privada que vuelve a limitar los derechos del individuo. En las concepciones corporativas de la política, incluyendo las de los países fascistas, la nación precede sobre los intereses particulares y los derechos de los gremios y las asociaciones anteceden a los del individuo. Así el Estado puede expropiar la propiedad privada sin indemnización, suspender las libertades civiles o tomar cualesquiera acción en nombre de ese principio superior no importa que vulnere los derechos del individuo. Si bien todas las interpretaciones progresistas insisten en que el bien social va primero que la propiedad privada, y esta pudo utilizarse sólo para extinguir derechos de propiedad agrarios ineficientes y contra-producentes, lo que pasan por alto es que un régimen muy centralizado utilizará tal principio para vulnerar todos los derechos asociados con el individuo, incluyendo los derechos humanos, desconocerá el habeas corpus, suspenderá la justicia civil, etc.
La dictadura conservadora en medio de la guerra civil en 1948 sectarizó de nuevo la justicia y la entregó a sus seguidores. En efecto, la justicia desaparece como tal y posteriormente el Frente Nacional no tendrá las herramientas para reparar el enorme daño asi causado, puesto que no introducirá el concurso de méritos sino en términos enunciativos y de simulación porque que hay un reparto político minucioso de todas las instituciones.
La Constitución de 1991 presta un mayor reconocimiento al individuo, le reconoce libertad de conciencia y abandona la protección especial de la Iglesia Católica por parte del Estado, aunque sin resquebrajar mucho sus múltiples relaciones. También reconoce explícitamente los derechos humanos, adquiere conciencia sobre el medio ambiente y se moderniza. Existe en la vida práctica un individualismo desaforado que aplasta a los otros individuos y en la legislación el desconocimiento efectivo de sus derechos en favor de los del grupo, la nación o lo que fuere. El congreso continúa legislando en favor de las asociaciones, entre las cuales se encuentra él mismo, haciéndolo además con desparpajo, y se está lejos de una visión de ley universal y rigurosa. La Corte Constitucional democratiza los privilegios pero está lejos de defender una filosofía de igualdad frente a la ley.
La nueva constitución fortaleció relativamente las regiones en términos financieros frente al gobierno central, que ha debilitado su inmenso poder, con base en el fortalecimiento de las alcaldías, al sistema de justicia encabezado por la fiscalía y la Corte Constitucional o al poder de veto sobre el gabinete que puede ejercer el congreso pero que poco ha utilizado. Se reconocen los derechos de nuevo especiales de las minorías negras, las comunidades indígenas y de las mujeres con el mismo enfoque tradicional de que a cada grupo o asociación se le puede otorgar una concesión especial. En vez de enfrentar el gran problema de que la ley debe ser estrictamente igual para todos los ciudadanos, las reformas profundizan las tradiciones estamentales y la herencia feudal de segmentación y desigualdad que contiene el sistema de justicia colombiano. Cualquiera que lo demande con suficiente fuerza tendrá acceso a algún privilegio.
Habrá el argumento marxista de que la justicia es siempre de clase, lo que no deja percibir estos elementos sustanciales a ella y que son fundamentales para entender la sociedad: en Colombia existe un sistema de justicia que no le sirve ni a la clase dominante ni a ninguna otra clase. Los empresarios han desarrollado un sistema cuasi-jurídico para evadir la corrupción e ineficiencia del sistema legal que es el de la conciliación y el arbitraje. Las divergencias en los negocios se zanjan amistosamente en las cámaras de comercio para no ser sometidos a las extorsiones y a las arbitrariedades presentes en buena parte de los juzgados del país.
Se da una enorme distancia entre las reglas legales y la práctica. Las primeras reflejan hondos principios que son acomodados permanentemente a los intereses predominantes. La legislación regular se vulnera sistemáticamente por el estado de sitio y en la actualidad por las distintas emergencias (de orden público, económica, jurídica, penitenciaria, etc.) que permiten al ejecutivo disponer de todos los poderes para conjurar la situación que nunca vuelve a ser normal. Según la Corte Constitucional, "el estado de emergencia (económica) puede...autorizar al ejecutivo a regular materias íntimamente ligadas a la representación política y a la deliberación democrática, como son las relativas al presupuesto y a la imposición de tributos" 3/. Los estados modernos tienen en su esencia la consigna de la revolución norteamericana, "no hay tributación sin representación" y ese principio no se puede vulnerar en ningún instante. Lo más destacable en ello es impedir que el Estado desarrolle una conducta predatoria que impida o frene el desarrollo de la acumulación privada de capital. En Colombia, cada vez que haya cualquier movimiento no ordinario, el gobierno puede declarar una emergencia y, con ella, imponer tributos a unos agentes desposeídos "momentáneamente" de representación política en momentos críticos.
Sin embargo, la constitución de 1991 hizo ese camino más difícil de transitar para el gobierno que tiene que tener una justificación mayor para quebrantar el principio fundamental del estado burgués y se la otorga una corte independiente. Hay, por lo demás, una juridimanía que consiste en enfrentar problemas muy diversos con nuevas leyes, haciendo creer que estas contribuirán en algo a solucionarlos mínimamente. Cuando la autoridad no puede hacer mucho, no pierde nada con hacer aprobar una ley que aparenta ayudar a resolver el problema.
3. Una digresión religiosa.
Es un hecho que las nociones morales contenidas en la religión influyen grandemente en los sistemas de ley de las naciones. Las normas no escritas que están en el corazón de las personas, marcadas por la ética y por la religión, inhiben a los individuos a actuar en contra de los intereses de otras personas, incluyendo sus patrimonios y sus vidas. Una de las grandes fallas de la teoría neoclásica de la economía es que si se cumpliera su más importante precepto - la maximización de la utilidad por cada individuo - habría una constante guerra social, cada cual persiguiendo estrechamente su beneficio. Esa parece ser bastante la situación de Colombia en el plano social, político y aún en el del tráfico vehicular lo que la coloca como uno de los países de mayor índice de criminalidad en el mundo y gran vulnerador de los derechos humanos.
Las nociones de respeto al prójimo, solidaridad y el cumplimiento de los mandamiento básicos son los que garantizan cierta armonía social. Un debilitamiento de estas nociones de bien y mal contribuye también a que la criminalidad tenga menos limitantes o que incluso se combinen perversamente los valores religiosos con los actos delictivos. O que se de una masiva desobediencia civil de las reglas elementales de seguridad y convivencia.
Se argumenta que el Cristianismo sentó las bases para el desarrollo del individualismo y del sistema corporativo de la empresa y del Estado que surgió penosamente en Europa entre los siglos X y XIII. El primer elemento del desentrañamiento del individuo con relación al poder del señor o del soberano lo planteó San Agustín en "La ciudad de Dios" que desafiaba el poder terrenal por el de la Iglesia. Esto planteó la posibilidad de que el individuo tuviera una opción distinta a la de obedecer ciegamente al soberano y por lo tanto incrementó la libertad política. Un elemento adicional fue favorecer las herencias de los nobles a favor de la Iglesia mediante una política que favoreció la libertad del individuo frente a la familia La Iglesia apoyó la idea del amor romántico y a los cónyuges que quisieran casarse sin el consentimiento de sus familias. Incentivó también la virginidad de las doncellas y a que las viudas no volvieran a contraer nupcias con el mismo propósito de asegurar una mayor posibilidad de que sus patrimonios fueran legados a la Iglesia. Por otra parte, el sistema de ley comercial y las garantías hipotecarias que arrastraban los préstamos que le hacia la Iglesia a los nobles contribuyeron al desarrollo del comercio y a la inversión. La propia organización financiera de los monasterios y de la Corporación de la Iglesia utilizaron técnicas contables rigurosas y sistemas colegiados de administración que están detrás de las formas modernas de organización empresarial.(Lal, 81-85)
Sin embargo a partir del siglo XVII la doctrina cristiana pareció inadecuada para justificar el capitalismo y para disciplinar la población frente a las nuevas circunstancias. Surgió la reforma protestante en varias regiones europeas que criticó la laxitud de la Iglesia y su participación en la vida cortesana, estableciendo una relación directa entre el individuo y Dios. Con ella se dio un turbulento siglo de guerras religiosas. ¿Por qué había necesidad de una ética más acorde con los nuevos tiempos? El catolicismo se basa en una ética que defiende la autoridad y la fe por encima de la racionalidad secular y en este sentido limita al individualismo y no está de acuerdo con la soberanía popular como una extensión de la libre individualidad. Esta ética tiende a identificar la riqueza con el pecado y obstaculiza el desarrollo del crédito al confundirlo con la usura. Condena también el ahorro, tan necesario para garantizar un rápido crecimiento económico, como avaricia. Impide desarrollar el individualismo y sobre todo la responsabilidad que lo debe acompañar. El problema de fondo dentro del latitudismo católico es que las virtudes burguesas se constituyen en vicios morales. Es notoria la falta de previsión en estas sociedades porque el individuo no está enfrentado consigo mismo para obtener la salvación sino que la religión y la autoridad le garantizan el cielo mediante la confesión y la penitencia y, al no tener que preocuparse por ella ni de responsabilizarse de su suerte, no mira hacia adelante.
Los calvinistas introdujeron la noción del perfeccionamiento del individuo para alcanzar la gracia y eso incluía la acumulación racional de riqueza, como una de las tantas evidencias de la gracia divina. Condenaron el consumo conspicuo y ahorraron con fervor. Desplegaron una intensa labor educativa tanto de alfabetismo - para poder leer la biblia y entrar en contacto directo con Dios - como de trabajo duro, ahorro persistente y vida sobria que alejaron a muchos del alcoholismo y del juego. Todos estos factores jugaron un papel importante en el rápido desarrollo económico que lograron los países protestantes. Crearon instituciones de asistencia social que probaron ser muy exitosas para rehabilitar y educar a los marginados de la sociedad, volviéndolas productivos sin menoscabar su valía.. Siendo la salvación un problema del individuo y su relación con Dios privada, emergió una gran tolerancia para con las creencias de cada cual, quizás también porque las suyas habían sido tan encarnizadamente perseguidas..
Según Gorsky, "El calvinismo promovió la disciplina social en tres niveles: primero, internalizó una ética de auto-disciplina en los creyentes como individuos; segundo, inventó una variedad de estrategias institucionales para mantener la disciplina colectiva dentro de la iglesia; y tercero, promovió reformas sociales dirigidas a incrementar la disciplina del pueblo. Cuando tales movimiento se aliaron con élites políticas en auge, particularmente los burgos urbanos y las monarquías en proceso de centralización, el resultado fue una profunda transformación de la vida social e institucional, una revolución disciplinaria, con efectos muy pervasivos en la formación del Estado". (Gorsky, 266)
Nótese como la idea del individuo libre, soberano y responsable ante Dios precede la revolución política burguesa.
Una ética poco adaptada al capitalismo, como la derivada del catolicismo en su versión de la colonización española4, tuvo algo que ver con el proceso de deterioro de la ley en Colombia, pero hasta cierto momento histórico ella fue suficiente para contener los peores impulsos de la mayor parte de la población, haciendo que Colombia fuera un país "normal" en términos de las muertes anticipadas de sus habitantes hasta mediados de este siglo. Era una relativamente apacible nación, dirigida oligárquicamente, con la mayor parte de la población amarrada a las haciendas o en parcelas independientes, con pequeñas y bucólicas ciudades.
El desarrollo capitalista desajustó todo eso y la guerra civil de los años cincuenta arrasó con la paz y con el sistema de justicia. Hay que decir que Colombia no pasó por procesos sociales de disciplinamiento e interiorización de una ética inhibitoria, como el que desplegaron los protestantes en Inglaterra, Holanda y Alemania.
Existe un claro proceso de reforma dentro de la Iglesia Católica basado en la teología de la liberación que puede estar repitiendo algunos de los pasos dados por Lutero y Calvino en el siglo XVII. Las coincidencias son el énfasis en la vida terrenal, en el comportamiento cotidiano de los fieles que debe ser ejemplar y solidario o sea más énfasis en la conducta que en el rito, la solidaridad y en la igualdad intrínseca de todos los seres humanos, y de nuevo una fuerte oposición al carácter jerárquico y centralizado de la Iglesia. Plantean claramente la necesidad de la igualdad de todos los ciudadanos, en especial de los más pobres, retomando una aspiración liberal. Sin embargo, las formas de acción son colectivas y no individuales y la forma de perfeccionamiento es la acción política. Se mantiene una actitud crítica tradicional contra la ganancia y el crecimiento de la productividad y la acción colectiva para reducir la primera y frenar la segunda. La educación se orienta en ese sentido para mejorar la efectividad de su acción política en la conquista de sus derechos, neutralizando de algún modo las campañas proselitistas de los protestantes organizados y sus sectas.(Stoll, 41) En este sentido constituyen desde un punto de vista institucionalista un sector que está por la redistribución del poder político y de la torta económica y no como un factor que incida en el desarrollo de la iniciativa individual responsable y en el desarrollo de la producción. Sin embargo, educan para lograr un comportamiento consistente con el respeto y amor por el prójimo.
El protestantismo en Colombia , por otra parte, cuenta entre 2.5 y 3 millones de fieles - alrededor del 8% de la población - y tiende a ser una fuerza que responde en algún grado a las fuerzas disipatorias de la sociedad, habiendo arraigado en sectores de bajos ingresos que se han podido superar con la auto-disciplina que provee la fe. Son también resultado de la influencia de las iglesias norteamericanas, en particular de los movimientos evangelistas, para propagar su fe en territorios y poblaciones accesibles. Sin embargo, al contar con parroquias de pobres, no han podido evitar plantear acciones políticas que mejoren la suerte aquí y ahora de sus feligreses y en ello han coincidido con movimientos liderados por la teología de la liberación. Algunos financiados por la derecha protestante han pretendido obviar el problema social y han apoyado régimenes que muestran muy pocas virtudes cristianas. Las nuevas variantes de pastores milagreros y asambleas convulsivas se apartan mucho de la frialdad calvinista y no van a interiorizar una ética rigurosa ni una disciplina civil.
Tanto el evangelismo y el protestantismo más la reforma católica no alcanzan a cubrir una parte importante de la población colombiana y lo accesible es la concepción católica tradicional que se muestra cada vez menos apropiada para ofrecer soluciones. La razón para ello es que la tradición hispánica y católica no contribuye mucho al desarrollo de un sistema de justicia igualitario y eficiente ni a una ética compatible con el capitalismo, que enfatice la responsabilidad individual o que contribuya a la construcción de un Estado sólido y justo que lleve a armonizar la sociedad, a limitar los abusos y a reducir la criminalidad. Eso se hace más difícil aún cuando no existe autoconciencia del sistema legal que tenemos ni de su historia. El historiador Malcom Deas observaba sorprendido que no hubiera una historia del derecho en Colombia a pesar de la proliferación de facultades y de egresados, (Deas, 1995b) mientras que si la hay para la mayor parte de las ciencias y profesiones del país. Los abogados que se vuelven críticos de su profesión se van hacia la ciencia política o la filosofía pero son escasos los que piensan en el papel que ha jugado y está jugando el sistema legal en el desarrollo económico del país.
4. Los problemas de la ley
Dado el debilitamiento de la religión como base del sistema legal colombiano, se puede inferir que el país está muy mal en ley y orden, buena parte de lo cual se deriva además de fallas protuberantes del propio sistema legal que surgen de la escasa y pobre tradición parlamentaria. Todavía hoy se puede afirmar que falta un trecho para que haya un parlamento que contemple el desarrollo de largo plazo del país en términos rigurosos, comprometido con ese desarrollo. En las ciudades los concejos son manejados por los urbanizadores piratas, los transportistas o por políticos profesionales sin formación alguna que han deteriorado el clima urbano, y la suerte de las empresas municipales que han sido frecuentemente canibalizadas, sumiendo a las ciudades en el caos social.
La calidad de la legislación tiene que ser deficiente cuando pocos de los congresistas tienen un alto nivel académico, algunos tienen más aspiraciones personales que altruistas, están ligados a grupos de interés retardatarios, de grupos industrial-financieros o simplemente ilegales. El resultado es un sistema de ley poco concordante, confuso, unos sistemas de penas poco rigurosos para el crimen en general, y así mismo, el entorno se hace más contraproducente para el desarrollo del mercado. No hay una ideologia de rigurosa responsabilidad individual que es especialmente notoria en el sistema político. Se prohibe la reelección de funcionarios, lo que quiere decir que el comportamiento no es la medida. de la acción y que el buen político no obtiene reconocimiento ni el malo castigo.
Hay un sistema político basado en clientelas partidistas a las que se les reparten servicios públicos baratos, obras mal diseñadas y puestos en los gobiernos locales. Siguiendo la tradición centralista, casi todas las grandes decisiones o las propuestas de ley se toman por el ejecutivo y es aquí donde se concentra el cabildeo de los empresarios que descuidan el Congreso y la elaboración cuidadosa de las leyes. El surgimiento de la Corte Constitucional como una institución que puede intervenir a los otros poderes del Estado, ha desviado parte del cabildeo hacia los magistrados que actúan como representantes no elegidos y legisladores.
Los problemas del sistema. legal son el alto grado de congestión, la lentitud de los procesos, expresado en el lema "la justicia aplazada es justicia negada" (Stone et al, 97), la dificultad de acceso a la justicia y la impunidad generalizada5. El problema no es definitivamente de recursos que han crecido mucho más rápido que la población y el producto durante los ú1timos 25 años, a la vez que aumenta vertiginosamente el rezago en los procesos y la congestión de los tribunales: Mientras que en 1970 la justicia consumía el 0.55% del PIB, en 1996 es 1.14% del mismo lo que coloca a Colombia en la vanguardia de los países de América Latina que más dinero destina a la justicia. (Comisión.., p. 5.). Es un claro caso de ineficiencia social que en buena parte surge del atraso técnico, la pobre formación superior y del espíritu formalista del sistema; definitivamente, el problema no se corregirá adjudicándole más recursos.
Lo que informa a los ciudadanos ese sistema es que el crimen es rentable. En verdad, la impunidad aumenta geométricamente la rentabilidad del crimen. Por ello tenemos altas tasas de criminalidad más del mundo, de 88 homicidios por 100.000 habitantes en 1996, superando ampliamente al segundo, Brasil, que sólo tiene 24 homicidios por cien mil habitantes. Este índice ha tenido un descenso posterior importante, sobre todo influido por el descenso en Bogotá, de casi 50% basado en el desarme de la población urbana y por la restricción en el consumo de alcohol obligando a los expendedores a cerrar temprano sus establecimientos.
Según Fernando Gaitán, "a partir de 1946 se quebró la capacidad institucional de brindar justicia. Pese a los esfuerzos por restablecer el orden, la violencia nunca descendió a niveles normales internacionales ... El derrumbe total del sistema, producto de la emergencia definitiva del narcotráfico y en menor medida de la guerrilla, en una relación de doble vía con la debilidad de la justicia permitió entre 1978 y 1984 un desborde de todo tipo de delincuencia, o lo que es lo mismo, un nivel altísimo de impunidad. En la medida. en que el delito en general no fue castigado, las personas encontraron en la violencia rentabilidad y una forma de sustituir la justicia ineficaz". (Gaitán, 403)
Se podría afirmar que después de 1950 la sociedad de masas desbordó al sistema de justicia y la ética católica se desdibujó frente a las normas de comportamiento a las que induce el capitalismo (control de la natalidad, divorcio, hedonismo y consumismo, individualismo, etc.). Sin sistema de justicia. y sin normas interiorizadas, la criminalidad se disparó, la impunidad se apoderó de la sociedad y el individualismo desaforado se impuso por doquier.
Cualquier sistema que deba ser imparcial para que funcione tiene que basarse en el concurso y la excelencia y no en los nombramientos basados en criterios políticos. Ello también facilitó la pérdida de calidad de la enseñanza del derecho, porque para sobresalir se requería más influencia que proficiencia. De esta manera se hizo difícil obtener un sistema legal avanzado, impersonal y objetivo que fallara en razón y no por influencia o por política.
La introducción de la fiscalía con la reforma constitucional de 1991 ha traído un aceleramiento en el ordenamiento de los procesos, especialmente los más protuberantes por narcotráfico y corrupción, que han sentado un importante precedente en el país y ha informado a las grandes organizaciones delincuenciales que sí tiene un costo alto el operar dentro del país (Comision, 7). Siguen habiendo discriminación ampliamente aceptada en favor de los criminales de cuello blanco, como detención domiciliaria, pabellones de lujo en las cárceles, casas fiscales para los políticos que delinquen y clubes militares para los delincuentes de bien. La mejor remuneración de los jueces ha dignificado el cargo y los mayores recursos destinados al sistema han conseguido modernizarlo un tanto, pero no se han evidenciado grandes mejoras en las estadísticas del sector. Hay cuatro millones de procesos judiciales esperando salida o sea que uno de cada cinco adultos colombianos está empapelado y todavía se producen más procesos anualmente de los que son saldados.
La ley es previsible cuando se basa en los fallos judiciales antecesores que van acumulando una doctrina, y cambiando marginalmente en la medida en que se agregan nuevos juicios, ?es el caso de la ley del común anglosajona que se basa originalmente en la elección de árbitros de mutuo acuerdo por personas en conflicto - lo que reduce los costos de transacción de los agentes que tienen ante sí un sistema legal conocido y bastante previsible, reduciendo la incertidumbre entre las partes contractuales, pero a la vez permitiéndole flexibilidad al sistema (North, 1993, 126-127 ). Así, se evitan las disputas cuando saben que las van a perder o las emprenden porque conocen con buena posibilidad el resultado.
En contrario, el sistema colombiano es imprevisible porque caben muchas interpretaciones de un mismo texto de ley, dado el carácter formalista del derecho y su pretensión de describir y abarcar todas las posibilidades casuísticas. Así, existen contradicciones entre el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional que no hacen sino aumentar la imprevisibilidad y el riesgo en la toma de decisiones económicas o contractuales. La interpretación de la tutela, con la posibilidad de reabrir cualquier proceso sin importar la fecha, informa que no hay ninguna decisión jurídica que esté en firme. La Corte Constitucional misma ha enmendado sus propios fallos anteriores prestándole inseguridad a su jurisprudencia. La falta de rigor en la educación del derecho conduce también a la proliferación de opiniones de a1gunos de los jueces más iletrados. Por lo demás, los procesos pueden demorar muchos años y entonces los conflictos quedan sin solución o, finalmente, los contendores pagan ambos sobornos que dejan el resultado del juicio a favor del que pague más.
La corrupción tiene también un índice muy alto que informa que los incentivos de muchas de las instituciones que regulan la vida económica son aprovechadas por los funcionarios para enriquecerse, aprovechando y fomentando el racionamiento de los servicios públicos o recibiendo financiamiento de intereses creados o criminales para producir legislaciones favorables a ellos. Si además el sistema está abierto a la corrupción, los fallos no se ajustan a derecho sino al soborno y el que no esté dispuesto a ello tiene costos todavía. más elevados de transacción. De está manera, la ley en sí es una traba grande para el desarrollo de la acumulación de capital y cada empresario conoce que si se mete en un lío jurídico, no importa si eventualmente lo gana, va a tener que pagar un alto precio por ello. La inseguridad jurídica trepa los costos de transacción que se van en consultas con los abogados y pérdidas de capital invertido, como las que pueden mostrar muchas corporaciones financieras en el país.
A veces se legisla por parte del ejecutivo en forma injusta conociendo de antemano que las decretos-ley no van a cumplirse pero sólo con el objeto de empapelar y dejar postrado al que no obedezca, mientras llega el fallo que aclara que la medida es inconstitucional. En general, hay una. actitud ingenua de producir legislación, a sabiendas que el aparato judicial no puede ni remotamente implementarla. Así que se ha pasado del "se acata pero no se cumple" de los tiempos coloniales al que "se legisla para que no se cumpla" en el siglo XXI. Se obtiene entonces la combinación del despotismo centralista con la falta de escrúpulos de los ciudadanos que buscan cómo evadir con argucias y picardía el cumplimiento de la ley.
Cabe una anotación sobre la transformación de Colombia que constituye un síntoma alentador de diversidad religiosa y búsqueda de salidas personales y familiares para la crisis colombiana, representado en el hecho de que más de un 8% de la población se considera a sí misma como protestante y que dentro de ella se mantienen altos códigos de conducta familiar y personal, alientan el estudio y la disciplina laboral, rechazan el alcohol, etc. Sin embargo, proliferan los grupos evangélicos que dejan de ser religiones frías y responsables para tornarse en calientes y ofrecer curaciones milagrosas, etc. Así mismo, se puede señalar el desarrollo de una ética. laica, secular, asociada a las clases medias, y que se expresa en la política de izquierda y del liberalismo ideológico.
5. Otras fuentes de ineficiencia institucional
Las sociedades de las hace parte Colombia son unas donde no hay compromiso con el trabajo sino que existen formas más fáciles de enriquecerse como el crimen o la política. El éxito financiero del narcotráfico es un incentivo a que la gente confíe en que puede trabajar poco y hacerse muy rico: se corren riesgos altos en los Estados Unidos y menores en Colombia, mientras que el que trabaja es un tonto. A la mayor parte de los colombianos le toca trabajar muy duro para poder sobrevivir, pero el ideal es de ir al trabajo un día al mes para cobrar el sueldo, otra ilusión que el clientelismo puede convertir en realidad para a1gunos.
En este contexto, las firmas que tengan inversiones fijas que se amortizan en el largo plazo verán sus perspectivas de obtener eventualmente utilidades seriamente limitadas. Si es necesario esperar dos años por una línea telefónica o pagar un soborno para acelerar el trámite, el servicio ya de por si obliga a un precio mucho mayor que el internacional que es un costo sombra de transacción que no aparece en la contabilidad. Cuando no se obtiene, la firma tiene que recurrir a mensajeros para comunicarse con clientes y proveedores. Mientras tanto, en la empresa de teléfonos hay una organización fantasma que si es eficiente y que explota la renta provista por el racionamiento y la ineficiencia de la empresa madre. Esta tiene mucho personal redundante y sobre pagado que rehúsa el avance tecnológico puesto que este es ahorrador de trabajo y eso no le conviene al sindicato. Menos le conviene que la empresa tenga competencia puesto que así no podría capturar sus rentas con salarios altos y pensiones tempranas. Lo mismo se genera en la empresa de agua y en la de energía, con las l1amadas pérdidas negras que obligan, junto con la ineficiencia de la organización politizada de la empresa, a estar aumentando las tarifas.
La empresa de energía, por ejemplo, es insensible frente a los intereses de sus usuanos, interrumpe con frecuencia el suministro de fluido, ocasionando serias pérdidas a la industria y a los electrodomiósticos de los hogares. Se puede preguntar: ¿que le pasaría a la empresa que esté cambiando de gerente y administración cada pocos años? Obvio que no está absorbiendo las experiencias en el mercado y comete y repite los mismos errores ¿Qué escoge su administración y personal técnico con citerios políticos y no meritocráticos? ¿Que no tiene dolientes propietarios y accionistas? Pues que las decisiones no buscarán reducir costos y aumentar eficiencia y utilidades sino, maximizar los beneficios de la clientela en cuestión y de sus contratistas, a costa del usuario y de la propia empresa. En estás empresas no mandan los gerentes sino los cuadros medios y el sindicato que son los que mantienen una presencia de largo plazo en ellas. Estos constituyen algunos de los incentivos materiales que determinan el funcionamiento de las empresas públicas y como se vé está lejos de la retórica nacionalista y de beneficio común con que sus defensores adornan sus argumentos. Pero también ha sido una negra experiencia la de privatizar las empresas públicas en Colombia, en la medida en que los agentes políticos han logrado enormes comisiones, participación en las nuevas empresas privadas y el otorgamiento de ventajas a los adquirientes.
En el sector privado sucede que para importar un repuesto el agente tiene que pedir una licencia de importación o un visto bueno y lo empapelan. Busca entonces recurrir al correo de las brujas que se lo trae rápidamente de contrabando y ahorrando todos los costos de transacción que introduce la protección y el sistema de permisos. Las rentas que genera la protección no solamente son capturadas por las empresas así protegidas sino por los contrabandistas que las desplazan a su favor, favoreciendo al consumidor con la evasión de impuestos y aranceles. En fin, "con derechos de propiedad inseguros, con leyes a medio cumplir, barreras a la entrada, peajes y restricciones monopolistas, las firmas maximizadoras de ganancias tenderán a tener universos de tiempo corto, poco capital fijo y en baja escala. Los negocios más rentables serán el comercio, las actividades redistributivas y el mercado negro" (North, 1993, 59)
6. Algunos correctivos
La teoría neoclásica sugeriría que para que los mercados funcionen con eficiencia se requiere simplemente tener los precios correctos. Para ella, la política o no existe o es simplemente un obstáculo. Los lemas son: privatice todo lo posible, quite subsidios, flexibilice el mercado laboral e impulse la competencia por doquier. Según la vertiente institucional, el problema es más complejo y pasa por revisar las instituciones, los incentivos y las motivaciones, así como las creencias. Como las instituciones son un resultado histórico, pueden cambiar pero lentamente. Esto sólo significa que el camino de la reforma tomará tiempo: pasa por cambiar las instituciones y los incentivos que ellas generan y debe ir acompañado de cambios ideológicos y políticos que abarquen a la mayor parte de la población y que les preste viabilidad, apoyo. La propia experiencia colombiana con la modernización del Estado informa que pronto encuentra una reacción que echa para atrás muchos de sus avances.
¿Cómo se puede comenzar a corregir el gran desajuste legal colombiano? La primera idea que surge es que toda la ciudadanía y el empresariado deben velar por una representación parlamentaria de alta calidad, tanto administrativa como económica y jurídica, que conduzca a elevar el nivel de legislación, la simplifique, la haga transparente y más efectiva. El empresariado debe invertir mucho en educación, hacerle donaciones a las universidades para que eleven su calidad y su nivel de exigencia y de allí sacar los nuevos cuadros políticos, representativos de todos los sectores sociales. Las clases medias y sus figuras académicas e intelectuales deben ejercer más frecuentemente la política. Todos deben propugnar por profundizar la descentralización política y lograr mayores esfuerzos tributarios regionales propios que le presten independencia a sus gobiernos, bajo la voluntad de enfrentar y resolver los problemas.
Es necesario aumentar el rigor del sistema universitario que está tendiendo hacia la pereza y en particular de las facultades de derecho del país; estas deben exigir niveles mínimos de matemáticas y lógica, introducir el derecho comparado con el de los países desarrollados en términos de la eficiencia institucional, desarrollar un conocimiento y consideración de las implicaciones económicas y sociales de las decisiones judiciales y una ética de conducta basada en el mérito, el trabajo y la honradez. La proliferación de facultades de derecho, muchas de ellas nocturnas y de un nivel académico muy bajo, ha arrojado cientos de miles de egresados, muchos de los cuales se convierten en jueces. Bajo estos parámetros se obtiene, según Marco Palacios, "un aparato artesanal de justicia muy atrasado, enfrentado a una empresa criminal industrial, muy avanzada" (Palacios, 1998). El sistema de justicia debe comenzar por tener una contabilidad estricta ? que no la tiene? y que cada instancia se vea obligada a justificar permanentemente su comportamiento, fijándose como metas una aceleración de los procesos y una reducción del tiempo dedicado y del costo de cada uno de ellos.
Frente al sector público se debe pensar en cuáles son los incentivos que deben tener los trabajadores y sus sindicatos para tornarse en agentes interesados en el aumento de la eficiencia de sus servicios: privatizaciones que minimicen el costo del servicio - las que se han emprendido a nivel nacional simplemente maximizan el ingreso público - y así, también, los costos del futuro servicio, con competencia en sus actividades o regulación pública racional en su defecto, con buena participación de los trabajadores en la propiedad accionaria, un sitio en la junta directiva para que se responsabi1icen por la suerte de la empresa y primas que reflejen el aumento de la eficiencia y la reducción de costos. Sería además apropiado destinar un buen paquete de acciones para ser vendidas entre el público para que apoye políticamente el proceso.
La privatización en este caso cambia todos los incentivos de los trabajadores para que aumenten la productividad, reduzcan costos y aumenten la rentabilidad de sus empresas. Además construye una base social para las reformas que beneficiará a toda la ciudadanía. A veces la sola competencia puede conducir a que la empresa estatal ofrezca prebendas que simplemente reventarán financieramente a la entidad unos pocos años más tarde, cuando el empresario público del momento esté en otra posición distinta. En otros casos, un gerente público envisiona forjar poderosos grupos financieros sin consultar la estructura interna de su empresa ni su fragilidad.
El banco central independiente implica un compromiso de bajar la inflación y no en continuar otorgando rentas inflacionarias a los exportadores, a los productores locales, a sus empleados y a sus contratistas o en aumentar su poder a costa del ingreso de los más débiles socialmente. Precios al alza e inciertos conducen a malas decisiones económicas y por el contrario una inflación baja tiene enormes ventajas para el desarrollo sostenible y estable del país. El exceso de demanda sólo produce rachas de acumulación insostenibles que terminan necesariamente en dolorosos procesos de ajuste, crisis cambiarias y una pérdida de competitividad internacional difícil de recuperar. Por el lado del sector financiero, se debe incentivar una mayor competencia por medio de la atracción de capital extranjero, una apertura financiera que baje las tasas activas pero no por debajo del alto costo que debe tener el capital en Colombia, y una consolidación y fusión, para traer todas las grandes ventajas que producirían unas tasas de interés razonables tanto para los ahorristas como para los inversionistas. Ello también requiere que aumente la confianza de los inversionistas en el país y entre los mismos ciudadanos, lo que reduciría mucho los costos de transacción del dinero.
Las políticas macroeconómicas conservadoras han aislado a Colombia de los intensos desequilibrios que ha vivido el resto del continente en materia de crisis cambiarias e hiperinflaciones. Algunos piensan que el populismo es un camino que se debe transitar necesariamente para obtener unos elementos democráticos mínimos y una reducción de la violencia política, aunque deben de existir múltiples posibilidades de transitar hacia la democracia por caminos distintos, incluso de redistribuciones reales de ingresos o sea por medio de tributos a la propiedad. El marco económico para la toma de decisiones ha sido bastante estable con un banco central independiente y con el gobierno recurriendo al mercado de bonos y no a la emisión gratuita para financiarse. Sin embargo, la estabilidad se perdió con la crisis de 1998-1999 que fue causada por excesos de gasto privado y público, una entrada de capital que no fue acomodada por el gasto público y un gran déficit externo que en cierto momento no fue financiado por el sistema internacional que había entrado en crisis.
Colombia ha sido ajena al populismo y ello explica que su desarrollo económico haya sido relativamente sostenido desde principios de siglo. Ese gran activo pudiera perderse, pues la situación se complica con su dependencia en rentas de exportación, unas criminales como las del narcotráfico que amenazan con que Colombia sea excluida de Occidente y otras petroleras en manos del Estado, que puede conducirla a repartirlas alegremente, empeorando el marco institucional requerido para poder progresar: los ciudadanos luchan por el reparto de la torta y no por ahorrar, invertir y aumentar la producción y la productividad.
En términos generales, la agenda de modernización debe incluir una reducción sustancial de los costos de transacción, tanto legales como físicos y un aumento de la eficiencia de los servicios públicos que puede ayudar a aurnentar la productividad social y con ello a incentivar las actividades productivas. Esta puede ser una contribución para frenar la revaluación de la moneda y el desplazamiento de la producción de transables por las actividades rentistas. Es necesario que detrás de la modernización existan amplios grupos ciudadanos que la apoyen y que los elementos ideológicos y ventajas que la sustentan sean diseminados ampliamente.
El gobierno debe responder frente a los intereses ciudadanos, en verdad representarlos, contribuir a elevar el ahorro total de la sociedad, reducir la inflación a niveles internacionales y obtener sobrantes fiscales antes de proseguir gastando más de lo que recauda en impuestos. Si se dan estas condiciones institucionales favorables, la tasa de crecimiento económico de largo plazo colombiana se elevaría a rangos comparables con los de los tigres asiáticos y Chile. Sin embargo, es notorio que Colombia está lejos de eso.
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Notas
1 Ver Lisímaco Parra, "La crisis de la élite". (Arango, 88-95) Es diciente que después de 50 años del debate que protagonizara Leopoldo Uprimmy, en "La estirpe romántica y semi-escolásticas de nuestras instituciones" contra la posición de López Michelsen, este se repite casi en los mismos términos, aunque quizás ahora exista un fuerte desarrollo de las ciencias sociales que hace aparecer la posición de López casi como inverosímil.
2 Ver (Gutiérrez) donde se asocia la picaresca y la irresponsabilidad civil con el proceso de defensa del pensamiento dogmático eclesial. En la literatura institucionalista el oportunismo es frenado con la ética, las normas sociales y el compromiso político. (North, 1983, cap. 5).
3 Fallo de la Corte Constitucional declarando inexequible la emergencia económica declarada en enero de 1997, p. 48.
4 Habría adaptaciones especiales de la doctrina católica para justificar la marcha de los negocios o hacer proselitismo entre los obreros y pobres en casos también de disciplinamiento social. Basta con citar la disciplina financiera de la orden jesuítica, el obrerismo de los salesianos o la ideología procapitalista del Opus Dei. Sin embargo siempre queda la duda de si la rígida jerarquía eclesiástica con la actitud autoritaria contra la herejía y permisiva con otras infracciones, sean compatibles con un régimen económico y social competitivo, racionalmente riguroso, mucho más flexible y horizontal.
5 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. "El sistema judicial y el gasto público". Un proceso penal tarda en promedio 3.2 años en la primera instancia, un negocio laboral toma 3.9 años, mientras que la impunidad alcanza al 99.5% de los casos.
* ( Tomado de: www.iigov.org/papers/tema4/paper0039.htm. La Colección de Papers es una publicación editada por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, en el marco del Proyecto LAGNIKS (Red y Sistema latinoamericanos de Información y Conocimiento sobre Gobernabilidad y Desarrollo Humano), con el patrocinio del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Generalitat de Catalunya (Gobierno Autónomo Catalán).
Resumen: Con base en los aportes analíticos de la historia económica neoinstitucional, el autor realiza una aproximación inicial a la historia jurídico-constitucional colombiana desde su proceso de independencia hasta los recientes desarrollos de la Constitución de 1991. El texto constata la débil tradición liberal y de mercado de la política y la economía colombianas. Tal situación estaría expresada particularmente en la ausencia de una aplicación igual de la ley a la población, una desigual y escasa garantía de los derechos de propiedad y una institucionalidad informal jerárquica y poco promotora de la responsabilidad e iniciativa individual. Ante una realidad así, plantea el autor, es necesario promover un marco institucional que incentive comportamientos individuales acordes con una economía de mercado y propiciadores de una convivencia pacífica en libertad.
A la memoria de Fabio Chaparrocon quien compartí el interésy las lecturas...
1. Introducción
El mercado es más que el cruce de la oferta con la demanda. Su funcionamiento está inmerso en una historia que lo hace posible y en un marco legal que garantiza el cumplimiento de los contratos. Cada operación de mercado tiene detrás unos costos de transacción que pueden ser muy altos y aun prohibitivos, si el entorno legal y el de seguridad no son los adecuados. En lo que sigue se hará una aplicación de la teoría de las instituciones, particularmente en el tema de la justicia, que pueden contribuir a entender un poco mejor el comportamiento de la sociedad colombiana y de sus limitaciones.
La economía capitalista funciona gracias a las instituciones que reducen los costos de información y los costos de transar, que incluyen los de medir y conocer lo que se intercambia. Cómo ya se ha visto, las instituciones sientan las reglas formales e informales de comportamiento de los agentes, establecen los derechos de propiedad y sus límites, facilitan y garantizan los contratos privados y públicos, ofrecen información sobre precios y plazos y generan la atmósfera que es conducente o no al desarrollo. Los agentes económicos se guían además por normas y nociones informales que surgen de la cultura y de la religión.
Así, el mercado es toda una construcción histórica que parte del parlamento y del sistema de ley que este genera. Surge para controlar la arbitrariedad del soberano sobre los comerciantes y empresarios que van emergiendo en el largo intervalo histórico del declinar del feudalismo. El parlamento negocia y aprueba los impuestos a favor del soberano por medio de leyes; a cambio, el soberano se compromete a respetar los derechos de propiedad de los agentes económicos sin recurrir a expropiaciones, préstamos forzosos, tributación confiscatoria de sus patrimonios, encarcelamientos sin fórmula de juicio ni a la falsificación de la moneda o sea a la inflación. El soberano o el poder ejecutivo se comprometen además a invertir los fondos públicos en forma favorable al bien común. Las revoluciones burguesas allanan el camino para el desarrollo económico sostenido de largo plazo.
Este proceso es exitoso en Inglaterra y Holanda y fracasa ostensiblemente en España y Portugal, precisamente por contar con los recursos del tesoro americano y con ello debilitan sus equivalentes parlamentarios o sea las cortes en España. (North, 1993, 146 y ss.) No existiendo una tradición parlamentaria en la metrópoli, sus colonias están más lejos aún de poder desarrollarla. Cabe agregar que existe una especie de círculo vicioso en el cual el capitalismo no puede desarrollarse plenamente porque dentro del sistema basado en la servidumbre y en la esclavitud las instituciones impiden su rápido y sistemático desarrollo; al mismo tiempo, no se producen las clases y la cultura burguesa que ordenan y desarrollan estas instituciones porque no hay suficiente capitalismo. El proceso es tortuoso y no siempre culmina con éxito.
2. Elementos históricos del sistema de ley colombiano
En contraposición a la tesis de Alfonso López Michelsen de que las instituciones de Colombia tienen una estirpe calvinista1, el origen filosófico del sistema español y del colombiano fue católico, pensado por el jesuita Francisco Suárez, en el siglo XVI. Él fundió la visión del mundo feudal, jerárquico, estamental (la aristocracia, la nobleza eclesiástica, los plebeyos ricos, los siervos y los pobres libres, los esclavos) con la de un imperio que requería de cierta funcionalidad. Tal sistema está muy lejos de los principios igualitarios y de libertad religiosa que sentó la reforma protestante y que sistematizó la revolución francesa. Por el contrario, el orden divino inmutable se expresa terrenalmente en las jerarquías políticas que tienen en su cúspide al Papa y al rey, abajo de los cuales yacen nobles, fieles, siervos y súbditos. Cada estamento tiene su propia ley distintiva y así son diferentes los tribunales para cada uno. Los eclesiásticos y los militares no responden por su conducta sino ante sus pares y asi se van repitiendo los fueros especiales para los burgos, los artesanos, otros gremios y toda asociación que logre reconocimiento por parte del fortísimo poder central, dando lugar a la tradición hispánica de personerías jurídicas.
Según Uprimny dentro de la filosofía política tomista y católica existen los conceptos de derecho natural, soberanía popular, el contrato social, el derecho a la resistencia y la supremacía de la ley y fue de ella que se inspiraron los próceres para redactar las constituciones nuevogranadinas. (Uprimny, 135) Sin embargo, estas nociones no llevaban a la constitución de repúblicas basadas en la igualdad de todos los ciudadanos frente a la ley, ni que el poder derivara de la voluntad superior del pueblo o de que los dirigentes fueras escogidos por el pueblo, ni siquiera por el pueblo dotado de propiedad.
En el Nuevo Mundo las castas y clases estuvieron fírmemente segregadas y así también "la justicia fue dispensada sobre bases segmentadas y no igualitarias" (Wierda, 202). El dicho de que " la justicia es para los de ruana" que se mira como algo natural y lo es por su largo asiento histórico, se basa en esta tradición puesto que los castigos y las condiciones bajo las cuales se pagan son mucho más intensas para los estamentos de abajo que para los de arriba. Esto también justifica el lugar que tiene la ley especial sobre la ley en general o sean "las leyes o estatutos diseñadas para o que buscan beneficiar un interés particular o a un individuo" (Wierda, 204). Más aún, la ley en general es suspendida o dejada de aplicar bajo los estatutos de emergencia o de estado de sitio que son tan frecuentes que en realidad lo que impera son estas medidas especiales en contra de las normas generales. La ley ad hoc derrota frecuentemente al propio ordenamiento constitucional que de nuevo es muy elaborado para cubrir todas las posibles situaciones, todos los casos. ¿Para que se necesitan bellas leyes que ayudan a todos si en cierto momento, cuando se necesiten aplicar, una emergencia así declarada las puede anular?
En los tiempos coloniales se dieron corregidores de naturales, tenientes de corregidores, que después evolucionaron hacia alcaldes pedáneos que actuaban como jueces de los pueblos de blancos, de castas o libres cuando ya la población aborigen sometida a tributo había sido mermada, mientras que para los asuntos de las personas importantes o para los reclamos de los pueblos estaban los oidores (Herrera). Con los borbones se consolidó una tradición centralista que se empeñó en controlar en detalle la vida primero del súbdito y continuando con la tradición, ya en la República, la del muy imperfecto ciudadano.
El sistema legal era muy elaborado, sistematizado y concordante, solemne y formal. Como toda la actividad económica y política de los súbditos - que no ciudadanos, individuos libres - debe ser estrechamente controlada, la legislación incluía demasiadas circunstancias posibles, dando lugar a una tradición legal de casuismo sofocante. El régimen centralista siempre desconfía de sus subordinados.
Por un tiempo hay un sistema legal que se acata pero no se cumple, en la medida en que la Corona no establece una administración centralizada, pero esta situación cambia temporalmente cuando los borbones recrean el virreinato, controlan más rigurosamente a los súbditos e imponen fuertes tributos (McFarlane, 372). Se recoge una tradición de simulación, en la que se cubre la apariencia pero se evade el contenido. Es la picardía española, expresada en su literatura como personas descaradas, desobedientes frente a la ley y la religión pero actuando en forma simpática, bufonesca; son personas traviesas y de mal vivir, no rebeldes del todo, que actúan sobre todo cuando el otro no está mirando, en las que el engaño entre las personas y la autoridad es mutuo y permanente. El pícaro se vuelve incluso un héroe popular y el engaño y el incumplimiento obtienen amplia aprobación social2. Para Weber, "este dominio general de la absoluta carencia de escrúpulos, cuando se trae entre manos la imposición del propio interés en la ganancia de dinero, es una condición muy particular de países cuya desarrollo burgués capitalista se muestra 'retrasado' con respecto a la medida evolutiva del capitalismo en Occidente". (Weber, 34) La contrapartida es la desconfianza entre los ciudadanos y entre estos y la autoridad, a la vez que freno al desarrollo capitalista.
La insurreción comunera es una reacción contra el proceso de centralización y sus correspondientes cargas tributarias despóticamente incrementadas. Sin embargo, no llega a expresar la demanda por construir un parlamento que decidiera, con la participación de los afectados, el monto y destino de los impuestos, que es el acto económico fundacional del Estado burgués. Se protesta contra el mal gobierno sin cuestionar el poder del rey y sin contemplar la posibilidad de una representación regular en el poder. En la Independencia no hay ninguna tradición parlamentaria y la que se comienza a desarrollar está liderada por terratenientes, con pocos vínculos de mercado; hay escasos comerciantes criollos, pues la actividad internacional la concentran los chapetones. Se establecen juntas locales, basadas en los cabildos, que prontamente se enfrentan entre si por la carencia de un poder central que ha sido disuelto. Este período será llamado la "patria boba" por los historiadores tradicionales, pero lo que sucede no es estúpido sino consecuencia natural de la carencia de un espacio nacional y de una tradición parlamentaria.
Después de la Independencia, hay cierto rechazo a la tradición legal española y se abraza el código bonapartista que es el de la república imperial francesa, muy centralista, que pretende controlar de cerca al ciudadano. Pero se dejan por fuera los elementos anti-gremiales del código y no se procede a la liquidación de los fueros especiales. Mientras el código era radicalmente anti-feudal e individualista, el régimen legal de facto era estamental y corporativo, protegía el derecho de propiedad extensivo de los hacendados y legitimaba las relaciones de servidumbre en las haciendas, al ignorarlas. Simplemente no se consideró que había contradicción entre el régimen legal y las formas de producción esclavistas y serviles.
El sistema legal nunca obtiene eficiencia por contener estas tradiciones contrapuestas y no toma conciencia de su relación con el desarrollo económico ni con sus raíces, porque no refleja la estructura social. El espacio nacional no se llega a establecer hasta 1830 y de allí hasta 1886 las fuerzas regionales no permiten una unidad nacional, la estabilidad política es precaria, siendo frecuentes las expropiaciones, la destrucción de la propiedad, los préstamos forzosos y el exceso intervencionismo o la falta total del mismo que dejan con escasa estabilidad económica al país.
Se acoge en 1863 un sistema federal copiado de los Estados Unidos pero sin un gobierno federal fuerte, dándose el desmantelamiento del existente mientras que el fortalecimiento de los gobiernos regionales es real pero precario. Se trata de una enfeudización o segmentación en el sentido político, puesto que la ley y el orden están atomizados según qué ejército privado o partidista controle cada estado soberano. Pero a la vez es un experimento en gobierno local que arroja muy buenos resultados fiscales, (Ocampo, 1984, 241) donde se acerca la tributación y la representación. Los baldíos son repartidos generosamente a los militares, muchos de los cuales surgen de abajo, y a las nuevas generaciones de terratenientes, primero nacionalmente y luego por los estados federados.
Los años del federalismo intentaron montar un sistema de justicia similar al de los Estados Unidos con su Corte Suprema de apelación y jueces elegidos por el pueblo pero el espíritu de la ley continuó siendo el estamental que profesaban los abogados y miembros prominentes de la sociedad. El experimento liberal y federal fracasa porque el modelo exportador de tabaco colapsa y la división del poder es excesiva, conduciendo a la anarquía.
En 1886 el radicalismo hispánico inspira una constitución que basa la soberanía en la nación unificada por la religión, que es una forma velada de hacerla fluir del derecho divino. No se reconoce el derecho de conciencia de sus ciudadanos ni a ser representados en forma igualitaria en todas las instancias electivas que copia de las repúblicas parlamentarias de occidente pero sin su contenido básico. Los elegidos por voto indirecto no representan a sus electores y sólo deben pensar en el bien de esa nación católica. En verdad podían actuar poco porque todo el poder quedó concentrado en el ejecutivo. Las cortes de justicia se tornan sectarias y excluyen a los jueces liberales. Frecuentemente el ejecutivo las utiliza para castigar oponentes. Se introduce la pena de muerte y el destierro. La registraduría está en manos del ejecutivo que impide la representación de la oposición en el legislativo. Surge el lema que describe bien la situación: "el que escruta elige". Como el poder no surge del pueblo sino de la divinidad, este puede ser representados arbitrariamente por la autoridad que cuenta con el apoyo eclesiástico o es miembro activo del partido católico. (Caro, 751-760)
La constitución del 86 recentraliza al país y le presta poderes omnímodos a la presidencia, liquidando el poder municipal y regional; se basa en la defensa de los derechos de la propiedad privada y la restricción de las libertades individuales, incluyendo la libertad de religión. El congreso representa muy imperfectamente intereses regionales y aún económicos pues el poder no surge de la sociedad. Se dogmatiza la educación y se le aparta de las profesiones, artes y ciencias que se requieren para el desarrollo del comercio y de la industria y para tener instituciones manejadas por una burocracia proficiente y meritocrática. El clima intelectual es radicalmente hispánico y católico; las riendas de la sociedad política estarán en manos de gramáticos.(Deas, 1995)
El sistema político reproduce en cierta forma a la hacienda, dándose la relación patrón-cliente que refleja la de patrón-capataz-arrendatarios. El sistema se amplia lentamente a lo largo del siglo XX, incorporando a nuevos actores sociales que van surgiendo y son organizados de nuevo en forma corporativa, gremios de empresarios y sindicatos de trabajadores, todavía segmentados y estructurados verticalmente, relacionándose todos con el gobierno central, sin una representación parlamentaria directa y proporcional.
El estado central es débil en términos económicos y no logra monopolizar los medios de violencia ni puede ofrecer protección a los ciudadanos de su propiedad y vida hasta después de la guerra de los mil días que culmina en 1903 y de allí en adelante sólo en forma temporal. Adquiere mayor legitimidad permitiendo una mayor actividad de la oposición liberal y aboliendo la pena de muerte y de destierro. No se ha conquistado un monopolio estatal de la violencia, no existe el consenso político para concentrarlo en el Estado, y se vulneran frecuentemente no sólo los derechos de propiedad sino también los de vida de los ciudadanos. Sin embargo, como se ha visto en el capítulo 3 de este libro, los derechos de propiedad en las ciudades están bien demarcados y se dan políticas públicas que favorecen directamente la acumulación de capital en la industria y en la banca.
Como se dijo antes, la soberanía no residía en el pueblo sino en una indivisible nación que bien podía aplastar al ciudadano.(Sudarsky, 1997) En cierto momento, López Michelsen afirmó que "nuestro sistema constitucional ha sido siempre el mismo desde 1811 hasta nuestros días". (López, 40) Esta afirmación pasa por alto los intensos vaivenes y guerras civiles que impusieron sobre los contrarios constituciones retóricas y que aún la del jacobinismo católico impuesta en 1886 no comparte mucho ni formalmente ni en contenido con la primera propuesta constitucional de 1811.
Las reformas constitucionales de 1936 sobreimponen elementos de la tradición francesa centralista, como el concepto de Duguit de la condición social de la propiedad privada que vuelve a limitar los derechos del individuo. En las concepciones corporativas de la política, incluyendo las de los países fascistas, la nación precede sobre los intereses particulares y los derechos de los gremios y las asociaciones anteceden a los del individuo. Así el Estado puede expropiar la propiedad privada sin indemnización, suspender las libertades civiles o tomar cualesquiera acción en nombre de ese principio superior no importa que vulnere los derechos del individuo. Si bien todas las interpretaciones progresistas insisten en que el bien social va primero que la propiedad privada, y esta pudo utilizarse sólo para extinguir derechos de propiedad agrarios ineficientes y contra-producentes, lo que pasan por alto es que un régimen muy centralizado utilizará tal principio para vulnerar todos los derechos asociados con el individuo, incluyendo los derechos humanos, desconocerá el habeas corpus, suspenderá la justicia civil, etc.
La dictadura conservadora en medio de la guerra civil en 1948 sectarizó de nuevo la justicia y la entregó a sus seguidores. En efecto, la justicia desaparece como tal y posteriormente el Frente Nacional no tendrá las herramientas para reparar el enorme daño asi causado, puesto que no introducirá el concurso de méritos sino en términos enunciativos y de simulación porque que hay un reparto político minucioso de todas las instituciones.
La Constitución de 1991 presta un mayor reconocimiento al individuo, le reconoce libertad de conciencia y abandona la protección especial de la Iglesia Católica por parte del Estado, aunque sin resquebrajar mucho sus múltiples relaciones. También reconoce explícitamente los derechos humanos, adquiere conciencia sobre el medio ambiente y se moderniza. Existe en la vida práctica un individualismo desaforado que aplasta a los otros individuos y en la legislación el desconocimiento efectivo de sus derechos en favor de los del grupo, la nación o lo que fuere. El congreso continúa legislando en favor de las asociaciones, entre las cuales se encuentra él mismo, haciéndolo además con desparpajo, y se está lejos de una visión de ley universal y rigurosa. La Corte Constitucional democratiza los privilegios pero está lejos de defender una filosofía de igualdad frente a la ley.
La nueva constitución fortaleció relativamente las regiones en términos financieros frente al gobierno central, que ha debilitado su inmenso poder, con base en el fortalecimiento de las alcaldías, al sistema de justicia encabezado por la fiscalía y la Corte Constitucional o al poder de veto sobre el gabinete que puede ejercer el congreso pero que poco ha utilizado. Se reconocen los derechos de nuevo especiales de las minorías negras, las comunidades indígenas y de las mujeres con el mismo enfoque tradicional de que a cada grupo o asociación se le puede otorgar una concesión especial. En vez de enfrentar el gran problema de que la ley debe ser estrictamente igual para todos los ciudadanos, las reformas profundizan las tradiciones estamentales y la herencia feudal de segmentación y desigualdad que contiene el sistema de justicia colombiano. Cualquiera que lo demande con suficiente fuerza tendrá acceso a algún privilegio.
Habrá el argumento marxista de que la justicia es siempre de clase, lo que no deja percibir estos elementos sustanciales a ella y que son fundamentales para entender la sociedad: en Colombia existe un sistema de justicia que no le sirve ni a la clase dominante ni a ninguna otra clase. Los empresarios han desarrollado un sistema cuasi-jurídico para evadir la corrupción e ineficiencia del sistema legal que es el de la conciliación y el arbitraje. Las divergencias en los negocios se zanjan amistosamente en las cámaras de comercio para no ser sometidos a las extorsiones y a las arbitrariedades presentes en buena parte de los juzgados del país.
Se da una enorme distancia entre las reglas legales y la práctica. Las primeras reflejan hondos principios que son acomodados permanentemente a los intereses predominantes. La legislación regular se vulnera sistemáticamente por el estado de sitio y en la actualidad por las distintas emergencias (de orden público, económica, jurídica, penitenciaria, etc.) que permiten al ejecutivo disponer de todos los poderes para conjurar la situación que nunca vuelve a ser normal. Según la Corte Constitucional, "el estado de emergencia (económica) puede...autorizar al ejecutivo a regular materias íntimamente ligadas a la representación política y a la deliberación democrática, como son las relativas al presupuesto y a la imposición de tributos" 3/. Los estados modernos tienen en su esencia la consigna de la revolución norteamericana, "no hay tributación sin representación" y ese principio no se puede vulnerar en ningún instante. Lo más destacable en ello es impedir que el Estado desarrolle una conducta predatoria que impida o frene el desarrollo de la acumulación privada de capital. En Colombia, cada vez que haya cualquier movimiento no ordinario, el gobierno puede declarar una emergencia y, con ella, imponer tributos a unos agentes desposeídos "momentáneamente" de representación política en momentos críticos.
Sin embargo, la constitución de 1991 hizo ese camino más difícil de transitar para el gobierno que tiene que tener una justificación mayor para quebrantar el principio fundamental del estado burgués y se la otorga una corte independiente. Hay, por lo demás, una juridimanía que consiste en enfrentar problemas muy diversos con nuevas leyes, haciendo creer que estas contribuirán en algo a solucionarlos mínimamente. Cuando la autoridad no puede hacer mucho, no pierde nada con hacer aprobar una ley que aparenta ayudar a resolver el problema.
3. Una digresión religiosa.
Es un hecho que las nociones morales contenidas en la religión influyen grandemente en los sistemas de ley de las naciones. Las normas no escritas que están en el corazón de las personas, marcadas por la ética y por la religión, inhiben a los individuos a actuar en contra de los intereses de otras personas, incluyendo sus patrimonios y sus vidas. Una de las grandes fallas de la teoría neoclásica de la economía es que si se cumpliera su más importante precepto - la maximización de la utilidad por cada individuo - habría una constante guerra social, cada cual persiguiendo estrechamente su beneficio. Esa parece ser bastante la situación de Colombia en el plano social, político y aún en el del tráfico vehicular lo que la coloca como uno de los países de mayor índice de criminalidad en el mundo y gran vulnerador de los derechos humanos.
Las nociones de respeto al prójimo, solidaridad y el cumplimiento de los mandamiento básicos son los que garantizan cierta armonía social. Un debilitamiento de estas nociones de bien y mal contribuye también a que la criminalidad tenga menos limitantes o que incluso se combinen perversamente los valores religiosos con los actos delictivos. O que se de una masiva desobediencia civil de las reglas elementales de seguridad y convivencia.
Se argumenta que el Cristianismo sentó las bases para el desarrollo del individualismo y del sistema corporativo de la empresa y del Estado que surgió penosamente en Europa entre los siglos X y XIII. El primer elemento del desentrañamiento del individuo con relación al poder del señor o del soberano lo planteó San Agustín en "La ciudad de Dios" que desafiaba el poder terrenal por el de la Iglesia. Esto planteó la posibilidad de que el individuo tuviera una opción distinta a la de obedecer ciegamente al soberano y por lo tanto incrementó la libertad política. Un elemento adicional fue favorecer las herencias de los nobles a favor de la Iglesia mediante una política que favoreció la libertad del individuo frente a la familia La Iglesia apoyó la idea del amor romántico y a los cónyuges que quisieran casarse sin el consentimiento de sus familias. Incentivó también la virginidad de las doncellas y a que las viudas no volvieran a contraer nupcias con el mismo propósito de asegurar una mayor posibilidad de que sus patrimonios fueran legados a la Iglesia. Por otra parte, el sistema de ley comercial y las garantías hipotecarias que arrastraban los préstamos que le hacia la Iglesia a los nobles contribuyeron al desarrollo del comercio y a la inversión. La propia organización financiera de los monasterios y de la Corporación de la Iglesia utilizaron técnicas contables rigurosas y sistemas colegiados de administración que están detrás de las formas modernas de organización empresarial.(Lal, 81-85)
Sin embargo a partir del siglo XVII la doctrina cristiana pareció inadecuada para justificar el capitalismo y para disciplinar la población frente a las nuevas circunstancias. Surgió la reforma protestante en varias regiones europeas que criticó la laxitud de la Iglesia y su participación en la vida cortesana, estableciendo una relación directa entre el individuo y Dios. Con ella se dio un turbulento siglo de guerras religiosas. ¿Por qué había necesidad de una ética más acorde con los nuevos tiempos? El catolicismo se basa en una ética que defiende la autoridad y la fe por encima de la racionalidad secular y en este sentido limita al individualismo y no está de acuerdo con la soberanía popular como una extensión de la libre individualidad. Esta ética tiende a identificar la riqueza con el pecado y obstaculiza el desarrollo del crédito al confundirlo con la usura. Condena también el ahorro, tan necesario para garantizar un rápido crecimiento económico, como avaricia. Impide desarrollar el individualismo y sobre todo la responsabilidad que lo debe acompañar. El problema de fondo dentro del latitudismo católico es que las virtudes burguesas se constituyen en vicios morales. Es notoria la falta de previsión en estas sociedades porque el individuo no está enfrentado consigo mismo para obtener la salvación sino que la religión y la autoridad le garantizan el cielo mediante la confesión y la penitencia y, al no tener que preocuparse por ella ni de responsabilizarse de su suerte, no mira hacia adelante.
Los calvinistas introdujeron la noción del perfeccionamiento del individuo para alcanzar la gracia y eso incluía la acumulación racional de riqueza, como una de las tantas evidencias de la gracia divina. Condenaron el consumo conspicuo y ahorraron con fervor. Desplegaron una intensa labor educativa tanto de alfabetismo - para poder leer la biblia y entrar en contacto directo con Dios - como de trabajo duro, ahorro persistente y vida sobria que alejaron a muchos del alcoholismo y del juego. Todos estos factores jugaron un papel importante en el rápido desarrollo económico que lograron los países protestantes. Crearon instituciones de asistencia social que probaron ser muy exitosas para rehabilitar y educar a los marginados de la sociedad, volviéndolas productivos sin menoscabar su valía.. Siendo la salvación un problema del individuo y su relación con Dios privada, emergió una gran tolerancia para con las creencias de cada cual, quizás también porque las suyas habían sido tan encarnizadamente perseguidas..
Según Gorsky, "El calvinismo promovió la disciplina social en tres niveles: primero, internalizó una ética de auto-disciplina en los creyentes como individuos; segundo, inventó una variedad de estrategias institucionales para mantener la disciplina colectiva dentro de la iglesia; y tercero, promovió reformas sociales dirigidas a incrementar la disciplina del pueblo. Cuando tales movimiento se aliaron con élites políticas en auge, particularmente los burgos urbanos y las monarquías en proceso de centralización, el resultado fue una profunda transformación de la vida social e institucional, una revolución disciplinaria, con efectos muy pervasivos en la formación del Estado". (Gorsky, 266)
Nótese como la idea del individuo libre, soberano y responsable ante Dios precede la revolución política burguesa.
Una ética poco adaptada al capitalismo, como la derivada del catolicismo en su versión de la colonización española4, tuvo algo que ver con el proceso de deterioro de la ley en Colombia, pero hasta cierto momento histórico ella fue suficiente para contener los peores impulsos de la mayor parte de la población, haciendo que Colombia fuera un país "normal" en términos de las muertes anticipadas de sus habitantes hasta mediados de este siglo. Era una relativamente apacible nación, dirigida oligárquicamente, con la mayor parte de la población amarrada a las haciendas o en parcelas independientes, con pequeñas y bucólicas ciudades.
El desarrollo capitalista desajustó todo eso y la guerra civil de los años cincuenta arrasó con la paz y con el sistema de justicia. Hay que decir que Colombia no pasó por procesos sociales de disciplinamiento e interiorización de una ética inhibitoria, como el que desplegaron los protestantes en Inglaterra, Holanda y Alemania.
Existe un claro proceso de reforma dentro de la Iglesia Católica basado en la teología de la liberación que puede estar repitiendo algunos de los pasos dados por Lutero y Calvino en el siglo XVII. Las coincidencias son el énfasis en la vida terrenal, en el comportamiento cotidiano de los fieles que debe ser ejemplar y solidario o sea más énfasis en la conducta que en el rito, la solidaridad y en la igualdad intrínseca de todos los seres humanos, y de nuevo una fuerte oposición al carácter jerárquico y centralizado de la Iglesia. Plantean claramente la necesidad de la igualdad de todos los ciudadanos, en especial de los más pobres, retomando una aspiración liberal. Sin embargo, las formas de acción son colectivas y no individuales y la forma de perfeccionamiento es la acción política. Se mantiene una actitud crítica tradicional contra la ganancia y el crecimiento de la productividad y la acción colectiva para reducir la primera y frenar la segunda. La educación se orienta en ese sentido para mejorar la efectividad de su acción política en la conquista de sus derechos, neutralizando de algún modo las campañas proselitistas de los protestantes organizados y sus sectas.(Stoll, 41) En este sentido constituyen desde un punto de vista institucionalista un sector que está por la redistribución del poder político y de la torta económica y no como un factor que incida en el desarrollo de la iniciativa individual responsable y en el desarrollo de la producción. Sin embargo, educan para lograr un comportamiento consistente con el respeto y amor por el prójimo.
El protestantismo en Colombia , por otra parte, cuenta entre 2.5 y 3 millones de fieles - alrededor del 8% de la población - y tiende a ser una fuerza que responde en algún grado a las fuerzas disipatorias de la sociedad, habiendo arraigado en sectores de bajos ingresos que se han podido superar con la auto-disciplina que provee la fe. Son también resultado de la influencia de las iglesias norteamericanas, en particular de los movimientos evangelistas, para propagar su fe en territorios y poblaciones accesibles. Sin embargo, al contar con parroquias de pobres, no han podido evitar plantear acciones políticas que mejoren la suerte aquí y ahora de sus feligreses y en ello han coincidido con movimientos liderados por la teología de la liberación. Algunos financiados por la derecha protestante han pretendido obviar el problema social y han apoyado régimenes que muestran muy pocas virtudes cristianas. Las nuevas variantes de pastores milagreros y asambleas convulsivas se apartan mucho de la frialdad calvinista y no van a interiorizar una ética rigurosa ni una disciplina civil.
Tanto el evangelismo y el protestantismo más la reforma católica no alcanzan a cubrir una parte importante de la población colombiana y lo accesible es la concepción católica tradicional que se muestra cada vez menos apropiada para ofrecer soluciones. La razón para ello es que la tradición hispánica y católica no contribuye mucho al desarrollo de un sistema de justicia igualitario y eficiente ni a una ética compatible con el capitalismo, que enfatice la responsabilidad individual o que contribuya a la construcción de un Estado sólido y justo que lleve a armonizar la sociedad, a limitar los abusos y a reducir la criminalidad. Eso se hace más difícil aún cuando no existe autoconciencia del sistema legal que tenemos ni de su historia. El historiador Malcom Deas observaba sorprendido que no hubiera una historia del derecho en Colombia a pesar de la proliferación de facultades y de egresados, (Deas, 1995b) mientras que si la hay para la mayor parte de las ciencias y profesiones del país. Los abogados que se vuelven críticos de su profesión se van hacia la ciencia política o la filosofía pero son escasos los que piensan en el papel que ha jugado y está jugando el sistema legal en el desarrollo económico del país.
4. Los problemas de la ley
Dado el debilitamiento de la religión como base del sistema legal colombiano, se puede inferir que el país está muy mal en ley y orden, buena parte de lo cual se deriva además de fallas protuberantes del propio sistema legal que surgen de la escasa y pobre tradición parlamentaria. Todavía hoy se puede afirmar que falta un trecho para que haya un parlamento que contemple el desarrollo de largo plazo del país en términos rigurosos, comprometido con ese desarrollo. En las ciudades los concejos son manejados por los urbanizadores piratas, los transportistas o por políticos profesionales sin formación alguna que han deteriorado el clima urbano, y la suerte de las empresas municipales que han sido frecuentemente canibalizadas, sumiendo a las ciudades en el caos social.
La calidad de la legislación tiene que ser deficiente cuando pocos de los congresistas tienen un alto nivel académico, algunos tienen más aspiraciones personales que altruistas, están ligados a grupos de interés retardatarios, de grupos industrial-financieros o simplemente ilegales. El resultado es un sistema de ley poco concordante, confuso, unos sistemas de penas poco rigurosos para el crimen en general, y así mismo, el entorno se hace más contraproducente para el desarrollo del mercado. No hay una ideologia de rigurosa responsabilidad individual que es especialmente notoria en el sistema político. Se prohibe la reelección de funcionarios, lo que quiere decir que el comportamiento no es la medida. de la acción y que el buen político no obtiene reconocimiento ni el malo castigo.
Hay un sistema político basado en clientelas partidistas a las que se les reparten servicios públicos baratos, obras mal diseñadas y puestos en los gobiernos locales. Siguiendo la tradición centralista, casi todas las grandes decisiones o las propuestas de ley se toman por el ejecutivo y es aquí donde se concentra el cabildeo de los empresarios que descuidan el Congreso y la elaboración cuidadosa de las leyes. El surgimiento de la Corte Constitucional como una institución que puede intervenir a los otros poderes del Estado, ha desviado parte del cabildeo hacia los magistrados que actúan como representantes no elegidos y legisladores.
Los problemas del sistema. legal son el alto grado de congestión, la lentitud de los procesos, expresado en el lema "la justicia aplazada es justicia negada" (Stone et al, 97), la dificultad de acceso a la justicia y la impunidad generalizada5. El problema no es definitivamente de recursos que han crecido mucho más rápido que la población y el producto durante los ú1timos 25 años, a la vez que aumenta vertiginosamente el rezago en los procesos y la congestión de los tribunales: Mientras que en 1970 la justicia consumía el 0.55% del PIB, en 1996 es 1.14% del mismo lo que coloca a Colombia en la vanguardia de los países de América Latina que más dinero destina a la justicia. (Comisión.., p. 5.). Es un claro caso de ineficiencia social que en buena parte surge del atraso técnico, la pobre formación superior y del espíritu formalista del sistema; definitivamente, el problema no se corregirá adjudicándole más recursos.
Lo que informa a los ciudadanos ese sistema es que el crimen es rentable. En verdad, la impunidad aumenta geométricamente la rentabilidad del crimen. Por ello tenemos altas tasas de criminalidad más del mundo, de 88 homicidios por 100.000 habitantes en 1996, superando ampliamente al segundo, Brasil, que sólo tiene 24 homicidios por cien mil habitantes. Este índice ha tenido un descenso posterior importante, sobre todo influido por el descenso en Bogotá, de casi 50% basado en el desarme de la población urbana y por la restricción en el consumo de alcohol obligando a los expendedores a cerrar temprano sus establecimientos.
Según Fernando Gaitán, "a partir de 1946 se quebró la capacidad institucional de brindar justicia. Pese a los esfuerzos por restablecer el orden, la violencia nunca descendió a niveles normales internacionales ... El derrumbe total del sistema, producto de la emergencia definitiva del narcotráfico y en menor medida de la guerrilla, en una relación de doble vía con la debilidad de la justicia permitió entre 1978 y 1984 un desborde de todo tipo de delincuencia, o lo que es lo mismo, un nivel altísimo de impunidad. En la medida. en que el delito en general no fue castigado, las personas encontraron en la violencia rentabilidad y una forma de sustituir la justicia ineficaz". (Gaitán, 403)
Se podría afirmar que después de 1950 la sociedad de masas desbordó al sistema de justicia y la ética católica se desdibujó frente a las normas de comportamiento a las que induce el capitalismo (control de la natalidad, divorcio, hedonismo y consumismo, individualismo, etc.). Sin sistema de justicia. y sin normas interiorizadas, la criminalidad se disparó, la impunidad se apoderó de la sociedad y el individualismo desaforado se impuso por doquier.
Cualquier sistema que deba ser imparcial para que funcione tiene que basarse en el concurso y la excelencia y no en los nombramientos basados en criterios políticos. Ello también facilitó la pérdida de calidad de la enseñanza del derecho, porque para sobresalir se requería más influencia que proficiencia. De esta manera se hizo difícil obtener un sistema legal avanzado, impersonal y objetivo que fallara en razón y no por influencia o por política.
La introducción de la fiscalía con la reforma constitucional de 1991 ha traído un aceleramiento en el ordenamiento de los procesos, especialmente los más protuberantes por narcotráfico y corrupción, que han sentado un importante precedente en el país y ha informado a las grandes organizaciones delincuenciales que sí tiene un costo alto el operar dentro del país (Comision, 7). Siguen habiendo discriminación ampliamente aceptada en favor de los criminales de cuello blanco, como detención domiciliaria, pabellones de lujo en las cárceles, casas fiscales para los políticos que delinquen y clubes militares para los delincuentes de bien. La mejor remuneración de los jueces ha dignificado el cargo y los mayores recursos destinados al sistema han conseguido modernizarlo un tanto, pero no se han evidenciado grandes mejoras en las estadísticas del sector. Hay cuatro millones de procesos judiciales esperando salida o sea que uno de cada cinco adultos colombianos está empapelado y todavía se producen más procesos anualmente de los que son saldados.
La ley es previsible cuando se basa en los fallos judiciales antecesores que van acumulando una doctrina, y cambiando marginalmente en la medida en que se agregan nuevos juicios, ?es el caso de la ley del común anglosajona que se basa originalmente en la elección de árbitros de mutuo acuerdo por personas en conflicto - lo que reduce los costos de transacción de los agentes que tienen ante sí un sistema legal conocido y bastante previsible, reduciendo la incertidumbre entre las partes contractuales, pero a la vez permitiéndole flexibilidad al sistema (North, 1993, 126-127 ). Así, se evitan las disputas cuando saben que las van a perder o las emprenden porque conocen con buena posibilidad el resultado.
En contrario, el sistema colombiano es imprevisible porque caben muchas interpretaciones de un mismo texto de ley, dado el carácter formalista del derecho y su pretensión de describir y abarcar todas las posibilidades casuísticas. Así, existen contradicciones entre el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional que no hacen sino aumentar la imprevisibilidad y el riesgo en la toma de decisiones económicas o contractuales. La interpretación de la tutela, con la posibilidad de reabrir cualquier proceso sin importar la fecha, informa que no hay ninguna decisión jurídica que esté en firme. La Corte Constitucional misma ha enmendado sus propios fallos anteriores prestándole inseguridad a su jurisprudencia. La falta de rigor en la educación del derecho conduce también a la proliferación de opiniones de a1gunos de los jueces más iletrados. Por lo demás, los procesos pueden demorar muchos años y entonces los conflictos quedan sin solución o, finalmente, los contendores pagan ambos sobornos que dejan el resultado del juicio a favor del que pague más.
La corrupción tiene también un índice muy alto que informa que los incentivos de muchas de las instituciones que regulan la vida económica son aprovechadas por los funcionarios para enriquecerse, aprovechando y fomentando el racionamiento de los servicios públicos o recibiendo financiamiento de intereses creados o criminales para producir legislaciones favorables a ellos. Si además el sistema está abierto a la corrupción, los fallos no se ajustan a derecho sino al soborno y el que no esté dispuesto a ello tiene costos todavía. más elevados de transacción. De está manera, la ley en sí es una traba grande para el desarrollo de la acumulación de capital y cada empresario conoce que si se mete en un lío jurídico, no importa si eventualmente lo gana, va a tener que pagar un alto precio por ello. La inseguridad jurídica trepa los costos de transacción que se van en consultas con los abogados y pérdidas de capital invertido, como las que pueden mostrar muchas corporaciones financieras en el país.
A veces se legisla por parte del ejecutivo en forma injusta conociendo de antemano que las decretos-ley no van a cumplirse pero sólo con el objeto de empapelar y dejar postrado al que no obedezca, mientras llega el fallo que aclara que la medida es inconstitucional. En general, hay una. actitud ingenua de producir legislación, a sabiendas que el aparato judicial no puede ni remotamente implementarla. Así que se ha pasado del "se acata pero no se cumple" de los tiempos coloniales al que "se legisla para que no se cumpla" en el siglo XXI. Se obtiene entonces la combinación del despotismo centralista con la falta de escrúpulos de los ciudadanos que buscan cómo evadir con argucias y picardía el cumplimiento de la ley.
Cabe una anotación sobre la transformación de Colombia que constituye un síntoma alentador de diversidad religiosa y búsqueda de salidas personales y familiares para la crisis colombiana, representado en el hecho de que más de un 8% de la población se considera a sí misma como protestante y que dentro de ella se mantienen altos códigos de conducta familiar y personal, alientan el estudio y la disciplina laboral, rechazan el alcohol, etc. Sin embargo, proliferan los grupos evangélicos que dejan de ser religiones frías y responsables para tornarse en calientes y ofrecer curaciones milagrosas, etc. Así mismo, se puede señalar el desarrollo de una ética. laica, secular, asociada a las clases medias, y que se expresa en la política de izquierda y del liberalismo ideológico.
5. Otras fuentes de ineficiencia institucional
Las sociedades de las hace parte Colombia son unas donde no hay compromiso con el trabajo sino que existen formas más fáciles de enriquecerse como el crimen o la política. El éxito financiero del narcotráfico es un incentivo a que la gente confíe en que puede trabajar poco y hacerse muy rico: se corren riesgos altos en los Estados Unidos y menores en Colombia, mientras que el que trabaja es un tonto. A la mayor parte de los colombianos le toca trabajar muy duro para poder sobrevivir, pero el ideal es de ir al trabajo un día al mes para cobrar el sueldo, otra ilusión que el clientelismo puede convertir en realidad para a1gunos.
En este contexto, las firmas que tengan inversiones fijas que se amortizan en el largo plazo verán sus perspectivas de obtener eventualmente utilidades seriamente limitadas. Si es necesario esperar dos años por una línea telefónica o pagar un soborno para acelerar el trámite, el servicio ya de por si obliga a un precio mucho mayor que el internacional que es un costo sombra de transacción que no aparece en la contabilidad. Cuando no se obtiene, la firma tiene que recurrir a mensajeros para comunicarse con clientes y proveedores. Mientras tanto, en la empresa de teléfonos hay una organización fantasma que si es eficiente y que explota la renta provista por el racionamiento y la ineficiencia de la empresa madre. Esta tiene mucho personal redundante y sobre pagado que rehúsa el avance tecnológico puesto que este es ahorrador de trabajo y eso no le conviene al sindicato. Menos le conviene que la empresa tenga competencia puesto que así no podría capturar sus rentas con salarios altos y pensiones tempranas. Lo mismo se genera en la empresa de agua y en la de energía, con las l1amadas pérdidas negras que obligan, junto con la ineficiencia de la organización politizada de la empresa, a estar aumentando las tarifas.
La empresa de energía, por ejemplo, es insensible frente a los intereses de sus usuanos, interrumpe con frecuencia el suministro de fluido, ocasionando serias pérdidas a la industria y a los electrodomiósticos de los hogares. Se puede preguntar: ¿que le pasaría a la empresa que esté cambiando de gerente y administración cada pocos años? Obvio que no está absorbiendo las experiencias en el mercado y comete y repite los mismos errores ¿Qué escoge su administración y personal técnico con citerios políticos y no meritocráticos? ¿Que no tiene dolientes propietarios y accionistas? Pues que las decisiones no buscarán reducir costos y aumentar eficiencia y utilidades sino, maximizar los beneficios de la clientela en cuestión y de sus contratistas, a costa del usuario y de la propia empresa. En estás empresas no mandan los gerentes sino los cuadros medios y el sindicato que son los que mantienen una presencia de largo plazo en ellas. Estos constituyen algunos de los incentivos materiales que determinan el funcionamiento de las empresas públicas y como se vé está lejos de la retórica nacionalista y de beneficio común con que sus defensores adornan sus argumentos. Pero también ha sido una negra experiencia la de privatizar las empresas públicas en Colombia, en la medida en que los agentes políticos han logrado enormes comisiones, participación en las nuevas empresas privadas y el otorgamiento de ventajas a los adquirientes.
En el sector privado sucede que para importar un repuesto el agente tiene que pedir una licencia de importación o un visto bueno y lo empapelan. Busca entonces recurrir al correo de las brujas que se lo trae rápidamente de contrabando y ahorrando todos los costos de transacción que introduce la protección y el sistema de permisos. Las rentas que genera la protección no solamente son capturadas por las empresas así protegidas sino por los contrabandistas que las desplazan a su favor, favoreciendo al consumidor con la evasión de impuestos y aranceles. En fin, "con derechos de propiedad inseguros, con leyes a medio cumplir, barreras a la entrada, peajes y restricciones monopolistas, las firmas maximizadoras de ganancias tenderán a tener universos de tiempo corto, poco capital fijo y en baja escala. Los negocios más rentables serán el comercio, las actividades redistributivas y el mercado negro" (North, 1993, 59)
6. Algunos correctivos
La teoría neoclásica sugeriría que para que los mercados funcionen con eficiencia se requiere simplemente tener los precios correctos. Para ella, la política o no existe o es simplemente un obstáculo. Los lemas son: privatice todo lo posible, quite subsidios, flexibilice el mercado laboral e impulse la competencia por doquier. Según la vertiente institucional, el problema es más complejo y pasa por revisar las instituciones, los incentivos y las motivaciones, así como las creencias. Como las instituciones son un resultado histórico, pueden cambiar pero lentamente. Esto sólo significa que el camino de la reforma tomará tiempo: pasa por cambiar las instituciones y los incentivos que ellas generan y debe ir acompañado de cambios ideológicos y políticos que abarquen a la mayor parte de la población y que les preste viabilidad, apoyo. La propia experiencia colombiana con la modernización del Estado informa que pronto encuentra una reacción que echa para atrás muchos de sus avances.
¿Cómo se puede comenzar a corregir el gran desajuste legal colombiano? La primera idea que surge es que toda la ciudadanía y el empresariado deben velar por una representación parlamentaria de alta calidad, tanto administrativa como económica y jurídica, que conduzca a elevar el nivel de legislación, la simplifique, la haga transparente y más efectiva. El empresariado debe invertir mucho en educación, hacerle donaciones a las universidades para que eleven su calidad y su nivel de exigencia y de allí sacar los nuevos cuadros políticos, representativos de todos los sectores sociales. Las clases medias y sus figuras académicas e intelectuales deben ejercer más frecuentemente la política. Todos deben propugnar por profundizar la descentralización política y lograr mayores esfuerzos tributarios regionales propios que le presten independencia a sus gobiernos, bajo la voluntad de enfrentar y resolver los problemas.
Es necesario aumentar el rigor del sistema universitario que está tendiendo hacia la pereza y en particular de las facultades de derecho del país; estas deben exigir niveles mínimos de matemáticas y lógica, introducir el derecho comparado con el de los países desarrollados en términos de la eficiencia institucional, desarrollar un conocimiento y consideración de las implicaciones económicas y sociales de las decisiones judiciales y una ética de conducta basada en el mérito, el trabajo y la honradez. La proliferación de facultades de derecho, muchas de ellas nocturnas y de un nivel académico muy bajo, ha arrojado cientos de miles de egresados, muchos de los cuales se convierten en jueces. Bajo estos parámetros se obtiene, según Marco Palacios, "un aparato artesanal de justicia muy atrasado, enfrentado a una empresa criminal industrial, muy avanzada" (Palacios, 1998). El sistema de justicia debe comenzar por tener una contabilidad estricta ? que no la tiene? y que cada instancia se vea obligada a justificar permanentemente su comportamiento, fijándose como metas una aceleración de los procesos y una reducción del tiempo dedicado y del costo de cada uno de ellos.
Frente al sector público se debe pensar en cuáles son los incentivos que deben tener los trabajadores y sus sindicatos para tornarse en agentes interesados en el aumento de la eficiencia de sus servicios: privatizaciones que minimicen el costo del servicio - las que se han emprendido a nivel nacional simplemente maximizan el ingreso público - y así, también, los costos del futuro servicio, con competencia en sus actividades o regulación pública racional en su defecto, con buena participación de los trabajadores en la propiedad accionaria, un sitio en la junta directiva para que se responsabi1icen por la suerte de la empresa y primas que reflejen el aumento de la eficiencia y la reducción de costos. Sería además apropiado destinar un buen paquete de acciones para ser vendidas entre el público para que apoye políticamente el proceso.
La privatización en este caso cambia todos los incentivos de los trabajadores para que aumenten la productividad, reduzcan costos y aumenten la rentabilidad de sus empresas. Además construye una base social para las reformas que beneficiará a toda la ciudadanía. A veces la sola competencia puede conducir a que la empresa estatal ofrezca prebendas que simplemente reventarán financieramente a la entidad unos pocos años más tarde, cuando el empresario público del momento esté en otra posición distinta. En otros casos, un gerente público envisiona forjar poderosos grupos financieros sin consultar la estructura interna de su empresa ni su fragilidad.
El banco central independiente implica un compromiso de bajar la inflación y no en continuar otorgando rentas inflacionarias a los exportadores, a los productores locales, a sus empleados y a sus contratistas o en aumentar su poder a costa del ingreso de los más débiles socialmente. Precios al alza e inciertos conducen a malas decisiones económicas y por el contrario una inflación baja tiene enormes ventajas para el desarrollo sostenible y estable del país. El exceso de demanda sólo produce rachas de acumulación insostenibles que terminan necesariamente en dolorosos procesos de ajuste, crisis cambiarias y una pérdida de competitividad internacional difícil de recuperar. Por el lado del sector financiero, se debe incentivar una mayor competencia por medio de la atracción de capital extranjero, una apertura financiera que baje las tasas activas pero no por debajo del alto costo que debe tener el capital en Colombia, y una consolidación y fusión, para traer todas las grandes ventajas que producirían unas tasas de interés razonables tanto para los ahorristas como para los inversionistas. Ello también requiere que aumente la confianza de los inversionistas en el país y entre los mismos ciudadanos, lo que reduciría mucho los costos de transacción del dinero.
Las políticas macroeconómicas conservadoras han aislado a Colombia de los intensos desequilibrios que ha vivido el resto del continente en materia de crisis cambiarias e hiperinflaciones. Algunos piensan que el populismo es un camino que se debe transitar necesariamente para obtener unos elementos democráticos mínimos y una reducción de la violencia política, aunque deben de existir múltiples posibilidades de transitar hacia la democracia por caminos distintos, incluso de redistribuciones reales de ingresos o sea por medio de tributos a la propiedad. El marco económico para la toma de decisiones ha sido bastante estable con un banco central independiente y con el gobierno recurriendo al mercado de bonos y no a la emisión gratuita para financiarse. Sin embargo, la estabilidad se perdió con la crisis de 1998-1999 que fue causada por excesos de gasto privado y público, una entrada de capital que no fue acomodada por el gasto público y un gran déficit externo que en cierto momento no fue financiado por el sistema internacional que había entrado en crisis.
Colombia ha sido ajena al populismo y ello explica que su desarrollo económico haya sido relativamente sostenido desde principios de siglo. Ese gran activo pudiera perderse, pues la situación se complica con su dependencia en rentas de exportación, unas criminales como las del narcotráfico que amenazan con que Colombia sea excluida de Occidente y otras petroleras en manos del Estado, que puede conducirla a repartirlas alegremente, empeorando el marco institucional requerido para poder progresar: los ciudadanos luchan por el reparto de la torta y no por ahorrar, invertir y aumentar la producción y la productividad.
En términos generales, la agenda de modernización debe incluir una reducción sustancial de los costos de transacción, tanto legales como físicos y un aumento de la eficiencia de los servicios públicos que puede ayudar a aurnentar la productividad social y con ello a incentivar las actividades productivas. Esta puede ser una contribución para frenar la revaluación de la moneda y el desplazamiento de la producción de transables por las actividades rentistas. Es necesario que detrás de la modernización existan amplios grupos ciudadanos que la apoyen y que los elementos ideológicos y ventajas que la sustentan sean diseminados ampliamente.
El gobierno debe responder frente a los intereses ciudadanos, en verdad representarlos, contribuir a elevar el ahorro total de la sociedad, reducir la inflación a niveles internacionales y obtener sobrantes fiscales antes de proseguir gastando más de lo que recauda en impuestos. Si se dan estas condiciones institucionales favorables, la tasa de crecimiento económico de largo plazo colombiana se elevaría a rangos comparables con los de los tigres asiáticos y Chile. Sin embargo, es notorio que Colombia está lejos de eso.
REFERENCIAS
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Notas
1 Ver Lisímaco Parra, "La crisis de la élite". (Arango, 88-95) Es diciente que después de 50 años del debate que protagonizara Leopoldo Uprimmy, en "La estirpe romántica y semi-escolásticas de nuestras instituciones" contra la posición de López Michelsen, este se repite casi en los mismos términos, aunque quizás ahora exista un fuerte desarrollo de las ciencias sociales que hace aparecer la posición de López casi como inverosímil.
2 Ver (Gutiérrez) donde se asocia la picaresca y la irresponsabilidad civil con el proceso de defensa del pensamiento dogmático eclesial. En la literatura institucionalista el oportunismo es frenado con la ética, las normas sociales y el compromiso político. (North, 1983, cap. 5).
3 Fallo de la Corte Constitucional declarando inexequible la emergencia económica declarada en enero de 1997, p. 48.
4 Habría adaptaciones especiales de la doctrina católica para justificar la marcha de los negocios o hacer proselitismo entre los obreros y pobres en casos también de disciplinamiento social. Basta con citar la disciplina financiera de la orden jesuítica, el obrerismo de los salesianos o la ideología procapitalista del Opus Dei. Sin embargo siempre queda la duda de si la rígida jerarquía eclesiástica con la actitud autoritaria contra la herejía y permisiva con otras infracciones, sean compatibles con un régimen económico y social competitivo, racionalmente riguroso, mucho más flexible y horizontal.
5 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. "El sistema judicial y el gasto público". Un proceso penal tarda en promedio 3.2 años en la primera instancia, un negocio laboral toma 3.9 años, mientras que la impunidad alcanza al 99.5% de los casos.
* ( Tomado de: www.iigov.org/papers/tema4/paper0039.htm. La Colección de Papers es una publicación editada por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, en el marco del Proyecto LAGNIKS (Red y Sistema latinoamericanos de Información y Conocimiento sobre Gobernabilidad y Desarrollo Humano), con el patrocinio del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Generalitat de Catalunya (Gobierno Autónomo Catalán).
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